La nueva Ley Fundamental para la Reforma Política
A) Se entiende por Reglamento parlamentario el conjunto de normas que determinan el orden y el método de trabajo en la Cámara parlamentaria o —si la estructura es bicameral— en cada una de las Cámaras que integran el Parlamento.
El nombre de Reglamento que se utiliza para designar esta normativa no debe inducir a confusión sobre su naturaleza, pues no tiene nada que ver con los Reglamentos administrativos, esto es, con las normas que dicta la Administración con rango inferior a la ley ordinaria (1).
En realidad, el Reglamento parlamentario constituye un acto normativo que ocupa un nivel intermedio entre la Constitución y las leyes ordinarias.
Que es algo distinto de una ley ordinaria resulta claro si se advierte:
a) Que el Reglamento parlamentario —cuando el sistema es bicameral— no se aprueba por ambas Cámaras, sino que cada una por separado aprueba el suyo.
b) Que, a diferencia de la ley, no se somete a la sanción real.
Y que es más importante que la ley ordinaria lo revela el hecho de que es en el Reglamento parlamentario donde se regula la tramitación y aprobación de aquélla.
B) La trascendencia del Reglamento parlamentario fue ya destacada por la Prensa avanzada en la época del Estatuto Real, en vísperas de la publicación de los Reglamentos del Estamento de Proceres y del de Procuradores del Reino con estas palabras: «La importancia de un Reglamento de Cortes es más extraordinaria de lo que comúnmente parece. Un reglamento interior puede neutralizar, debilitar y aun destruir los fundamentos del Estatuto Real» (2).
Y que esto es así se advierte claramente con sólo considerar su alcance subjetivo y objetivo.
a) En cuanto a lo primero, debe notarse que su regulación afecta no sólo a los parlamentarios sino a individuos ajenos a la Asamblea, como pueden ser los ministros que no sean miembros de ella y que en un sistema de interdependencia por integración tienen el derecho y el deber de asistir a las sesiones; los que, ejercitando el derecho de petición, se dirigen por escrito al Parlamento; los particulares que hayan de concurrir a alguna Comisión investigadora; el público asistente a las sesiones, etc.
b) En el segundo aspecto, no debe olvidarse tampoco que en el Reglamento parlamentario se regula todo lo relativo al examen de actas, incompatibilidades e incapacidades. Comisiones y demás órganos que aseguran el funcionamiento interno de la Asamblea, las discusiones y votaciones, la disciplina de las Cámaras y aspectos varios de las relaciones Parlamento-Gobierno.
Por todo ello, se ha podido decir con razón que «el reconocimiento o no de los partidos políticos, y aun la hegemonía de sus comités, el sistema de Comisiones permanentes o especiales, la realidad o anulación de la iniciativa parlamentaria, la publicidad de los debates, la reducción arbitraria del período legal de sesiones, la vulneración de criterios básicos en punto al quorum y la esterilidad o eficiencia del derecho de petición están entregados al criterio que prevalezca en el Reglamento de la Cámara. Y no cabiendo acción jurídica contra él, sin esfuerzo se comprende que en ocasiones pueda impunemente no sólo completar la Constitución, sino llegar incluso a derogarla» (3).
C) Siendo tanta su importancia, no puede sorprender que una de las claves para valorar el mayor o menor grado de autoritarismo de un sistema constitucional sea el de ver cómo se regula la elaboración del Reglamento parlamentario (4).
En los sistemas autocráticos, el Gobierno interviene en mayor o menor grado en la elaboración del Reglamento parlamentario. En los sistemas democráticos, por el contrario, la Cámara o Cámaras legislativas elaboran su propio Reglamento con total independencia del Gobierno.
A) A través de nuestra legislación constitucional histórica es posible encontrar un triple tratamiento del tema del Reglamento parlamentario: o bien la Constitución se limita a aludir a él sin precisar a quién corresponde su elaboración, o bien se atribuye ésta a la Cámara o Cámaras correspondientes sin restricción alguna, o bien se condiciona la actuación de las Cámaras en este punto por la fijación previa de unas bases o normas que han de seguir para redactar su Reglamento interior.
B) Del primer tipo es el Estatuto Real de 1834 y el Proyecto Istúriz de 1836. Este aludía a los Reglamentos de las Cortes en los artículos 12 y 14. El Estatuto se refería en los artículos 11, 23 y 48 al «Reglamento» —expresión que parece designaba el de la respectiva Cámara— y en el artículo 50 al «Reglamento de las Cortes», el cual había de determinar las relaciones de uno y otro Estamento, ya entre sí, ya con el Gobierno.
No se habla en estos textos constitucionales sobre la intervención que el Gobierno hubiera de tener —o no tener— en la redacción y aprobación de esos Reglamentos. Sabemos, sin embargo (5), que la Reina Gobernadora, previo dictamen del Consejo de Gobierno y del de Ministros, aprobó el 15 de julio de 1834 los Reglamentos del Estamento de Proceres y del de Procuradores del Reino, y que en el Estamento de Procuradores este proceder no gustó, formulándose a lo largo de la vida del Estatuto dos peticiones —de distinta intensidad— dirigidas a recabar esta competencia, siquiera no fueran atendidas ninguna de ellas por el Gobierno.
C) Con fórmula de redacción análoga e incluso coincidente, declaraban la competencia de las Cámaras para redactar sus respectivos Reglamentos las Constituciones de 1812 (art. 127) y 1931 (art. 57) —unicamerales— y las de 1845 (art. 28), 1856 (art. 31), 1869 (art. 45), 1873 (art. 56) y 1876 (art. 34) —bicamerales—. Ningún condicionamiento se establecía al ejercicio de esta competencia.
D) En cambio, en los Proyectos Bravo Murillo de 1852 y en los de Primo de Rivera de 1923, aunque se mantenía la competencia de las Cámaras en este tema, su ejercicio se condicionaba de tal forma que, de hecho, el principio quedaba desvirtuado.
Así, en el Proyecto de Ley para el Régimen de los Cuerpos colegisladores se decía (art. 74): «El Presidente, oyendo al Consejo de la Presidencia, y con sujeción a esta ley, formará el reglamento interior de su respectivo Cuerpo. Este reglamento se ha de someter a la aprobación Real. Igual aprobación necesitará cualquier alteración que en adelante se hiciere en el mismo reglamento.»
Y el Anteproyecto de Constitución de Primo de Rivera, de 1929, decía (art. 61) que: «Las Cortes elaborarán el reglamento para su régimen interior, ajustado a las bases que la Constitución y la Ley Orgánica del Poder legislativo establezcan.»
Entre las bases que fijaba la Constitución estaba el quorum exigido para las resoluciones de las Cortes y la votación de las leyes (art. 61). Pero las limitaciones más graves derivaban de lo minucioso de la regulación establecida en la Ley Orgánica de las Cortes con 105 artículos que poco margen iban a dejar al Reglamento parlamentario.
A) Pues bien, antes de aprobarse la Ley para la Reforma Política, el intervencionismo gubernamental en la elaboración del Reglamento parlamentario estaba claramente establecido en la disposición adicional de la Ley de Cortes (6):
«Las Cortes, de acuerdo con el Gobierno, redactarán su Reglamento.»
B) La aprobación de la Ley para la Reforma política ha supuesto una modificación sustancial en tan importante tema, pues el Gobierno quedará totalmente marginado de la elaboración de los Reglamentos parlamentarios. En efecto, el artículo 2.°, número 5, del texto sometido a Referéndum dispone lo siguiente:
«El Congreso y el Senado establecerán sus propios reglamentos y elegirán sus respectivos presidentes.»
Se prevé, pues, que en el futuro sean las Cortes las que —con total independencia del Gobierno—- dicten su propia normativa (7).
NOTAS AL CAPÍTULO 9
(1) Para un estudio del Reglamento parlamentario es obligada la consulta de NICOLÁS PÉREZ SERRANO: Naturaleza jurídica del Reglamento parlamentario. Revista de Estudios Políticos, núm. 105, 1959, pp. 99-170. Confróntese también su Tratado de Derecho Político. Ed. Civitas, Madrid, 1976, pp. 772-774.
(2) Tomo la cita de J. TOMÁS VILLARROYA: El sistema político del Estatuto Real. Madrid, 1968, p. 315, por nota.
(3) N. PÉREZ SERRANO: Tratado..., cit. en nota 1, p. 774.
(4) Cfr. KARL LOEWENSTEIN: Teoría de la Constitución, 2.a edición. Ariel. Madrid, 1976, pp. 255-259.
(5) J. TOMÁS VILLARROYA: El sistema..., cit. en nota 2, páginas 315-317.
(6) Cfr. MANUEL MARÍA FRAILE CLIVILLES: Comentario al Reglamento de las Cortes. Ed. Instituto de Estudios Políticos. Madrid, 1973, 1231 pp.
(7) La Ponencia en su informe (Anexo 1 al número 1.538 del «Boletín Oficial de las Cortes Españolas») consideró innecesario recoger la propuesta del procurador Lamo de Espinosa y Enríquez de Navarra acerca de un Reglamento conjunto de las Cortes, dado el carácter tasado de las reuniones conjuntas de ambas Cámaras.
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