La legislación que define las condiciones de los productos alimentarios está constituida por el Código Alimentario Español y las disposiciones que lo complementan. Se trata de una normativa de aparente inocuidad. De hecho el Código estuvo publicado durante varios años sin que entrase en vigor y aún ahora muchos de sus preceptos esperan todavía las normas de desarrollo. Por otra parte, en teoría, la competencia para su cumplimiento, o para la vigilancia del mismo, corresponde casi íntegramente a los órganos responsables de la salud pública.
Sin embargo, la visión del tema cambia por completo si se profundiza en los mandatos de esta normativa y se tienen en cuenta los factores que intervienen en la elaboración y comercialización de estos productos y su llegada a los consumidores. Desde esta óptica la normativa alimentaria es el nudo de una cuestión mucho más compleja, ya que se encuentra íntimamente relacionada con otros sectores del ordenamiento administrativo.
Ello puede suceder, bien porque las propias normas al regular un producto autoafirmen su carácter de complementarias del Código, o bien porque, sin afirmarlo expresamente, las disposiciones se vean afectadas directa o indirectamente por sus mandatos.
El estudio de la normativa alimentaria es, por tanto, un prius obligado del resto de la investigación, debiendo examinarse su génesis, la estructura, vigencia y aplicación del Código, y las normas complementarias del mismo. Sólo entonces se estará en condiciones de afrontar el complejo tema de la actuación administrativa para la ejecución, que es cosa muy distinta de la aséptica perfección de las normas legales.
Puesto que se trata de estudiar la normativa alimentaria vigente, no parece aconsejable referirse con extensión al derecho de otras épocas históricas. Existieron desde luego durante el Antiguo Régimen normas relativas a los alimentos (6), y durante el último tercio del siglo XIX y la primera mitad del actual estuvo en vigor una legislación, todavía parcialmente aplicable, que atribuía a los Municipios facultades para la inspección sanitaria de alimentos y bebidas.
Sin embargo, la normativa que ahora interesa de forma básica es relativamente reciente.
Quizá puedan situarse los orígenes de una preocupación por los aspectos alimentarios en España en el año 1955. En esta fecha se crea, a petición del Sindicato Nacional de la Alimentación y Productos Coloniales entonces existente, una Comisión Interministerial para estudiar y redactar proyectos de reglamentación técnico-sanitaria de diversas industrias, en principio las comprendidas en el ámbito de actuación de aquel Sindicato. La Orden de la Presidencia del Gobierno de 21 de junio de 1955, que llevó a cabo la creación, designaba representantes de diversos Departamentos ministeriales (7), así como de la Secretaría General del Movimiento y de la Delegación Nacional de Sindicatos, pero otorgaba la presidencia al Comisario General de Abastecimientos y Transportes, quizá en consonancia con las todavía amplias competencias de la Comisaría en materia de alimentos en aquella fecha. No obstante poco después y en virtud de simple nombramiento, la presidencia recayó en el Director general de Sanidad, autoridad que ya venía siendo titular de atribuciones respecto a los productos alimentarios.
La Comisión llevó a cabo una importante tarea elaborando y proponiendo a la Presidencia del Gobierno la aprobación mediante Orden de buen número de reglamentaciones técnico-sanitarias, algunas de las cuales continúan vigentes como normas específicas de desarrollo del Código Alimentario (8).
Pero el principal interés de esta Comisión desde la perspectiva actual proviene de su estrecha relación con la génesis del citado Código. Por Orden de la Presidencia del Gobierno de 29 de marzo de 1960 se creó, en el seno de la Comisión de que se viene hablando, una Subcomisión de expertos para la redacción de un Código Alimentario Español. Posiblemente se trata de uno de los órganos de este tipo que desarrolló una labor más eficaz en la España de las últimas décadas. La redacción de la Orden creadora no dejaba lugar a dudas sobre la voluntad de elaboración del Código. Presidida por el Director General de Sanidad y constituida por expertos de la Dirección General (9) y los que fueran llamados de otros Departamentos, la Subcomisión debía mantener contacto con las organizaciones internacionales competentes (10) y presentar al pleno de la Comisión en el plazo de tres meses un anteproyecto de estructura del Código Alimentario.
Este fue elaborado en efecto y aprobado por Orden de la Presidencia del Gobierno de 14 de febrero de 1961, sirviendo de base al Código, que sólo presenta con él algunas pequeñas diferencias (11).
No obstante, habían de pasar varios años hasta que fuese aprobado el Código por Decreto 2484/1967, de 21 de septiembre. Durante este lapso de tiempo se creó uno de los órganos competentes con carácter general en la materia que todavía subsiste y sobre el que se volverá después. El Decreto 1664/1966, de 16 de junio, crea la Comisión Interministerial de Ordenación Alimentaria y suprime la anterior Comisión para la reglamentación técnico-sanitaria de industrias.
De este modo llegamos a la fecha de promulgación del Código Alimentario Español, cabecera de la normativa alimentaria, al que conviene referirse con algún detenimiento estudiando después las normas dictadas para su desarrollo.
Aunque promulgado como se ha dicho por Decreto 2484/ 1967, de 21 de septiembre, el Código sufrió un proceso de considerable retraso en su puesta en vigor, que posiblemente aún no debe estimarse realizada plenamente.
Pero antes de entrar de modo directo en este importante problema conviene dar una idea esquemática de la estructura y el contenido del Código.
Dividido en cinco partes, que comprenden un total de 38 capítulos, se dedican las tres últimas a lo que podría llamarse una contemplación sectorial de los productos alimentarios. La tercera parte trata extensamente de la definición y las condiciones mínimas de los alimentos y bebidas (capítulos X a XXX) regulándolos con gran minuciosidad, mientras que la cuarta parte se dedica a los aditivos e impurezas de los alimentos, y la quinta y última a los productos directamente relacionados con ellos contemplándose en los capítulos XXXVI a XXXVIII los alimentos para animales, los fertilizantes y parasiticidas, y los artículos higiénicos y de uso doméstico, que suelen estar en contacto cotidiano con los productos alimentarios.
Aunque son estas tres partes las dedicadas materialmente al objeto de la presente investigación, ante la imposibilidad de hacer un examen de la regulación de todos y cada uno de los productos, interesan ahora principalmente las partes primera y segunda del Código por su aplicación general.
En la primera parte, dedicada a los principios generales, se definen los alimentos y los establecimientos e industrias alimentarias, haciéndose además algunas declaraciones generales sobre la finalidad del propio Código. En la segunda parte se regulan las condiciones de los materiales, tratamientos y personal relacionado con los propios alimentos, y con los establecimientos, e industrias de la alimentación.
Ambas partes son de interés porque a la vista de ellas se obtiene una idea de la generalidad de las materias y actividades afectadas por el Código. En efecto, ya en el primero de los preceptos, después de referirse a los alimentos y a sus condiciones mínimas, se considera como finalidad del cuerpo legal.
«Establecer las condiciones básicas de los procedimientos de preparación, conservación, envasado, distribución, transporte, publicidad y consumo.»
Fácilmente se advierte la amplitud de esta finalidad del Código, que abarca muy diversos aspectos de la actividad humana. Este propósito se cumple a través de las normas de la segunda parte sobre aparatos, utensilios y envolventes relacionados con los alimentos, conservación de los mismos, y almacenamiento y transporte. Pero además se lleva a efecto en la misma primera parte donde se regulan los locales, instalaciones, personal y condiciones generales de las empresas de Industrias y Establecimientos Alimentarios. A su vez éstas últimas se conciben con extraordinaria amplitud, ya que comprenden todas las «que habitual o transitoriamente (se dediquen) en territorio español a la obtención, importación, transformación, manipulación, preparación, recepción, clasificación, envasado, conservación, depósito, exportación, distribución al por mayor y detall, expedición o venta de alimentos —incluso cocinados— o de productos alimenticios o útiles alimentarios» (12), asimilándose por extensión las industrias y establecimientos de cualquier clase, incluso las de la Administración pública.
Esta amplitud de la definición reglamentaria resulta ser un condicionante básico de la actividad administrativa y en consecuencia de nuestro estudio, pues de ella deriva que las normas alimentarias, cuyo componente finalista las relaciona de inmediato con la sanidad pública, se crucen horizontalmente con las reguladoras de diversos sectores económicos, principalmente la industria, la comercialización y el turismo.
Ello no es sólo una deducción a partir de la normativa del Código basándose en su criterio interpretativo. El precepto 15 del capítulo II prohíbe las diversas actividades del ciclo económico que no cumplan las exigencias establecidas en el Código y en las Reglamentaciones correspondientes, con lo que de una parte se cierra el planteamiento de la normativa y por otra se sitúa a las disposiciones complementarias en pie de igualdad con el propio Código.
Por último hay que destacar que el artículo 8 del Capítulo II alude al principal de los procedimientos de control al disponer que las industrias y establecimientos alimentarios serán objeto de inscripción obligatoria en un «Registro Alimentario».
De este modo el planteamiento general del Código lleva consigo el conjunto de problemas con el que ha de enfrentarse la actividad administrativa en la práctica, ante la multiplicidad y dispersión de los ámbitos de competencia y de los tipos y procedimientos de control. Pero estos problemas tienen además algunos matices derivados de la peculiaridad que afecta a la vigencia y aplicación del Código.
Ante todo debe recordarse que el cuerpo legal estuvo varios años en la situación de un conjunto de principios y definiciones meramente programático. El artículo 1.° del Decreto que lo aprobaba dispuso que el Consejo de Ministros acordaría la entrada en vigor de las distintas partes que lo componen. Sólo siete años más tarde por Decreto 2519/1974, de 9 de agosto, se dispuso esta entrada en vigor en dos etapas, la primera a los seis meses de la publicación de este último Decreto, lo que afectaba a la generalidad del Código, y la segunda seis meses después en el caso de los capítulos que regulan los principales productos alimentarios (13).
Por tanto, el Código se encuentra ahora plenamente en vigor aunque sólo desde hace pocos años. Sin embargo en la realidad, incluso prescindiendo de las modificaciones posteriores del texto, lo cierto es que por la brevedad y generalidad de sus preceptos no puede afirmarse que la normativa alimentaria esté plenamente en vigor hasta que los artículos relativos a cada uno de los productos alimentarios hayan sido desarrollados por las reglamentaciones oportunas, lo que no ha sucedido ni mucho menos en todos los casos.
Ello no significa desde luego que el Código no sea plenamente aplicable. Lo es en cuanto a sus disposiciones generales y en cuanto a los breves preceptos que dedica a cada producto. Pero éstos no pueden abarcar con el necesario detalle el ciclo económico completo de cada bien o artículo de interés alimentario, por lo que en la práctica la falta de desarrollo hace que sólo esté vigente una reglamentación mínima que se limita a establecer principios o prohibiciones generales.
De este modo, sin perjuicio del interés que ofrece el Código mismo, la atención se desplaza hacia las normas complementarias o, más bien, hacia el complejo constituido por éstas y el citado Código.
Pero es que además el contenido y propósito de éste último condiciona fuertemente su aplicación. El Código da unas definiciones de los alimentos que, al incluir sus condiciones mínimas, implican la prohibición de que se fabriquen o circulen en el mercado sin reunir dichas condiciones. Sin embargo, fuera de la prohibición general antes señalada (14) al regular cada producto el Código no formula un mandato cuyos destinatarios sean los particulares o la Administración. Estos mandatos directamente aplicables, que se inspiran o deben inspirarse en aquellas definiciones, se encuentran en las normas específicamente aprobadas para cada producto, bien por la vía de las reglamentaciones técnico-sanitarias, bien desde cualquier otra perspectiva.
Se alude a las que de alguna manera se dictan para dar cumplimiento a los preceptos del Código y no desde luego a las que regulan las diferentes fases del ciclo económico. Ante la imposibilidad de realizar un estudio profundo de todas aquéllas se intenta, al menos, ofrecer unos criterios de ordenación de su conjunto y de las características de cada uno de sus tipos, sin perjuicio de resumir después los grupos en que pueden clasificarse por razón de los principales productos afectados.
El examen de los distintos tipos de normas complementarias del Código puede proporcionar una idea bastante completa de la amplitud y dispersión de las disposiciones que nos interesan.
En primer jugar hay que tener en cuenta las normas que desarrollan las dos primeras partes del Código, en especial la parte segunda sobre condiciones generales de los materiales, tratamiento y personal relacionados con la alimentación (15). Estas disposiciones afectan horizontalmente por decirlo así a todo tipo de alimentos, instalaciones y personas relacionadas con aquéllas y, como sucede también en otros casos según luego veremos, no siempre están dictadas en atención a los aspectos alimentarios estrictos. Entre ellas hay que mencionar la Orden de 15 de octubre de 1959, que impone la vigilancia sanitaria periódica de las personas manipuladoras de alimentos y crea para ellas un carné sanitario (16), disposición ésta que sin duda es de tan correcta intención como dudoso cumplimiento. Dentro de este grupo de normas hay que referirse también a las que afectan a la conservación de alimentos susceptibles de ser tratados por los procedimientos industriales correspondientes. Entre ellas destacan por su importancia el Decreto 2725/1966, de 6 de octubre, sobre conservación de alimentos por irradiación, y el Reglamento de Seguridad para plantas e instalaciones frigoríficas, aprobado por Real Decreto 3099/1977, de 8 de septiembre. De interés resultan asimismo las disposiciones sobre envasado de los productos, constituidas por la norma general aplicable a la materia (17) y sus disposiciones complementarias que afectan a prohibición de envases usados (18), tolerancias en el peso y en el envase (19), y normalización de conservas vegetales y de pescado (20).
Un segundo grupo de normas a considerar es el de interés sanitario más directo, que constituye la reglamentación complementaria típica del Código y afecta a los productos alimentarios individualmente considerados, o a ciertas sustancias que están en íntimo contacto con ellos, aunque no faltan normas de este tipo que se refieren a los establecimientos. Se trata de las Reglamentaciones técnico-sanitarias, que, según se ha visto, empezaron a ser elaboradas por la Comisión creada al efecto en 1955.
Hasta poco antes del Decreto 2519/1974, de 9 de agosto, que dispuso la entrada en vigor del Código Alimentario, se venían aprobando por Orden de la Presidencia del Gobierno (21) y a partir de esta fecha por Decreto (22), si bien el contenido de las reglamentaciones no es muy diferente. Se trata en síntesis de las condiciones sanitarias de las actividades o industrias por So que son quizá el grupo de normas que se encuentra más próximo a los aspectos sanitarios propiamente dichos. La intervención dé la Dirección General de Sanidad (ahora de la Salud Pública) es decisiva no sólo por su participación en la elaboración de las normas sino también por las frecuentes remisiones a su competencia. Claro es que ésta se presenta siempre como compartida con los Ministerios cuyo ámbito de atribuciones está más relacionado con el producto (23).
Las reglamentaciones técnico-sanitarias importan especialmente a nuestros efectos por su directa relación con la salud pública y también porque afectan a un grupo muy considerable de productos, debiendo advertirse que es perfectamente posible que concurran con otras normas que las reglamenten y que, aun entrando en los mismos aspectos, hayan sido dictadas con propósitos completamente distintos.
Pero no todos los tipos de normas a las que hay que referirse en este apartado tienen un interés sanitario directo. Así, por ejemplo, son de importancia desde el punto de vista alimentario, pero no se relacionan con los aspectos higiénicos y de salud pública, las normas de calidad. En cuanto a ellas deben destacarse el Decreto 2257/1972, de 21 de julio, sobre normalización de productos agrarios en el mercado interior, y el 1043/1973, de 17 de mayo, relativo a normalización de productos ganaderos, de los que quizá el primero ha encontrado mayor aplicación que el segundo. En ambos casos se trata de definir un marco general respecto a la posterior aprobación de normas concretas para cada producto. La propuesta, tanto para los productos agrícolas como para los ganaderos, corresponde al Fondo para la Ordenación y Regulación de los Precios y Productos Agrarios (FORPPA); pero las normas particulares de cada producto se aprueban por Orden de la Presidencia del Gobierno con intervención de los Ministerios interesados. También corresponde a éstos el control y vigilancia del cumplimiento de las normas dentro de sus respectivas competencias y a través de los órganos administrativos correspondientes que, según la legislación, deben coordinar sus actuaciones.
Por regla general las normas de calidad definen las características generales del producto, declarando no aptos para el consumo a aquellos que no las reúnan, clasifican los productos en categorías y contienen asimismo disposiciones sobre tolerancia y marcado (24).
Junto a estos grupos de normas existen también otros que tienen en común el intento de reunir en una sola disposición los diversos aspectos que se refieren al comercio interior de productos alimentarios. En ocasiones prima en ellos la perspectiva de la normalización y entonces suelen denominarse precisamente «Norma» sobre un producto determinado (25), pero es también frecuente, sobre todo tratándose de bebidas alcohólicas no vínicas, que se les dé el título de «Reglamento para la elaboración, circulación y comercio» (26). En este último caso se trata de una normativa que sustituye al Código Alimentario en vez de complementarlo, a causa de la incidencia en el sector de bebidas alcohólicas de la promulgación del Estatuto de la Viña, el Vino y los Alcoholes (27).
b) Principales productos a que afectan
Ahora bien, salvo en el caso de las Reglamentaciones técnico-sanitarias que suponen una política legislativa con una continuidad de dos décadas, los grupos de normas anteriores son la excepción más que la regla general. Lo más común es que las disposiciones reguladoras se refieran a las principales categorías de productos alimentarios, contemplándolos en sí mismos y no siendo extraño que en ellas se produzca una convergencia de los diferentes aspectos sanitarios, de calidad, industrial y comercial. Veamos rápidamente esta normativa, sin olvidar que no excluye ni mucho menos que los mismos productos estén regulados por disposiciones que deban clasificarse en alguno de los grupos mencionados en el apartado anterior.
No es infrecuente que exista una disposición principal, complementada por otras, que recoja los diversos aspectos y perspectivas mencionados hasta ahora e incluso puntos que se refieren a otros criterios inspiradores de la intervención administrativa. Así sucede, por ejemplo, en el caso del pan y los cereales panificables, en el que la disposición básica reguladora menciona la intervención para el control de precios, mantiene en vigor las normas complementarias, alude a la instalación de industrias y se remite a los preceptos del Código Alimentario, constituyendo así una buena muestra de los diversos criterios que se complican en la regulación de los productos (28).
En cambio, en otras ocasiones, por encontrarse la mercancía sometida desde hace años al control de un organismo determinado, es éste el que dicta las normas básicas reguladoras. Tal sucede con el aceite y las grasas vegetales que se rigen por Circulares de la Comisaría de Abastecimientos y Transportes (29), sin perjuicio de que se hayan dictado además otras normas sobre la materia (30). En algunas ocasiones, en cambio, el grueso de la regulación está constituido por normas de calidad, como en el caso de los productos hortofrutícolas (31).
Más compleja es la situación de los pescados y mariscos, ya que respecto a ellos las normas comerciales propiamente dichas concurren con otras que se refieren a los aspectos sanitarios de los productos en sí y de las factorías e instalaciones, así como las relativas al transporte, de especial interés por tratarse de alimentos perecederos (32).
En el caso de la carne esta concurrencia de normas es todavía mayor, pues además de la reglamentación de las instalaciones y los aspectos comerciales y sanitarios, deben añadirse las normas de calidad y las dictadas respecto al sacrificio, la explotación industrial y la comercialización de los distintos animales aptos para el consumo humano, diferenciándose a veces por razón de su procedencia (33).
La diversidad no es menor si de los alimentos sólidos pasamos a las bebidas, donde ha sido particularmente intensa la evolución legislativa. Así ha sucedido, por ejemplo, en el caso del agua. La rápida contaminación de las aguas potables como consecuencia del proceso de industrialización y el aumento de las necesidades para el abastecimiento de las poblaciones han determinado que aguas consideradas hace años como minero-medicinales y, en consecuencia, regidas por un estatuto específico, se destinen ahora al consumo habitual. Por ello se ha intensificado notablemente su explotación y se han dictado nuevas normas encaminadas a que se expendan con las debidas garantías sanitarias (34).
Otro capítulo de importancia es el que se refiere a la leche y sus derivados, sobre el que ha incidido fuertemente la política de concentrar la producción y comercialización en centrales lecheras que ofrecían mayores garantías para la salud pública que la producción por pequeños establecimientos y la distribución domiciliaria, si bien esto llevaba consigo implicaciones que en su momento llamaron la atención de la doctrina (35). Por otra parte, la relativa insuficiencia de la producción nacional de leche ha tenido inevitables consecuencias respecto a los productos derivados (36), en especial en cuanto a la política relativa a la producción, importación y comercialización interior de los quesos (37).
Un supuesto especial cuya regulación constituye un mundo aparte y que no se va a estudiar en el presente trabajo, pero que parece obligado mencionar aquí, es el de los vinos y alcoholes. La legislación aplicable, promulgada en 1970, deroga parcialmente los preceptos del Código Alimentario si bien se han ido dictando normas específicas para diversos ingredientes y bebidas distintas del vino (38).
Recapitulando lo que se ha dicho en este apartado, en el que se ha pretendido dar rápida cuenta de la legislación más importante, encontramos que los principales productos afectados por las disposiciones dictadas para desarrollo del Código Alimentario o que de algún modo lo complementan son:
Es decir, los componentes básicos de la dieta de los españoles. A ellos deben añadirse los productos e industrias afectados por reglamentaciones técnico-sanitarias.
Sin embargo, para tener un panorama completo de lo que ahora nos interesa hay que referirse también a tres importantes grupos de normas que no versan sobre un alimento concreto pero que están relacionados con los alimentos. Posiblemente el que supone un control más estricto es el conjunto de disposiciones sobre aditivos a los productos alimentarios. Aunque habrá que aludir de nuevo a ellos más adelante debe dejarse consignado aquí que están siempre sometidos a registro sanitario y que por Orden del Departamento competente se han aprobado numerosas listas de aditivos a los alimentos expresamente permitidos, entendiéndose prohibidos los demás.
También están sometidos a un fuerte control, exigiéndose autorización y registro sanitario, las sustancias y productos que intervienen en la alimentación de los animales cuyas carnes han de utilizarse para el consumo humano. La reglamentación se refiere en este caso a diversos extremos, como la tipificación de los productos, la vigilancia de fábricas y establecimientos, el transporte y la prohibición de utilizar determinadas sustancias, además del control sanitario propiamente dicho (39).
Finalmente hay que mencionar asimismo la regulación de los productos químicos y de droguería que están en frecuente contacto con los alimentos o con los utensilios destinados a su preparación, así como los que se usan poniéndolos en contacto directo con el cuerpo humano (40).
La normativa alimentaria examinada puede llevar a un juicio decididamente positivo sobre este sector del ordenamiento español, que estaría sobradamente justificado si se refiriese sólo al contenido de la legislación sin tener en cuenta su cumplimiento. Sorprende comprobar que las deficiencias alimentarias cotidianas han sido prácticamente todas ellas previstas y prohibidas por la legislación, en ocasiones desde hace varios años.
Pero a nadie se ocultan las extraordinarias dificultades existentes para la ejecución de esta normativa, incluso en sus aspectos estrictamente sanitarios. Ello se deduce claramente de la diversidad de normas que afectan a las distintas fases del proceso económico y han sido dictadas con finalidades completamente diferentes como ha podido deducirse de la somera exposición que acaba de hacerse respecto a la normativa específica de cada producto o grupo de productos.
Este es el principal problema que se plantea en la realidad y al que habrá que referirse en estas páginas. Sin embargo, antes de estudiar las distintas competencias, parece necesario referirse a la actividad administrativa encaminada a conseguir el cumplimiento y ejecución de la normativa alimentaria considerada en su conjunto.
Ciertamente dicha actividad es bien pobre, ya que se ha limitado durante varios lustros a las tareas desarrolladas por la Comisión Interministerial de Ordenación Alimentaria, ahora vinculada a la reciente Secretaría de Estado para el Consumo.
La Comisión fue creada por el Decreto 1664/1966, de 16 de junio, y sustituyó a la que antes existía para la reglamentación técnico-sanitaria, lo que condicionó ya en su origen las atribuciones que le fueron conferidas que se limitaban a «elaborar propuestas de disposiciones, estudios e informes, y propuestas en materias alimentarias en los aspectos técnicos, sanitarios y bromatológicos» (41). Es decir, se trataba de continuar la labor iniciada años antes respecto al Código Alimentario, entonces aún no promulgado, y respecto a las disposiciones que reglamentaban cada uno de los productos. De conformidad con ello la presidencia se atribuía al Director general de Sanidad, aunque lógicamente estaban representados diversos Departamentos ministeriales (42).
La promulgación del Código Alimentario dio lugar a que se modificasen las normas aplicables a la Comisión, lo que, de todas formas, no supuso cambios sustanciales. Por el contrario, es algo más significativa la reforma que se llevó a cabo con ocasión del Decreto 2519/1974, de 9 de agosto, sobre entrada en vigor del Código Alimentario. Dos datos deben retenerse de esta disposición. En primer lugar, el carácter de presidente de la Comisión se otorga al Subsecretario de la Presidencia, creándose dos Vicepresidentes que son los Directores generales de Sanidad y de Comercio Alimentario, lo que refleja los dos aspectos principales de la atención dedicada oficialmente al tema. En segundo lugar subsiste la limitación de la competencia al estudio, propuesta e informe, pero el Decreto alude por primera vez en un contexto de esta naturaleza a las tareas de ejecución que se encomiendan a los Ministerios sectorialmente competentes (43).
La regulación actual de la Comisión está constituida por el Real Decreto 3452/1977, de 16 de diciembre, sólo reformada para otorgar una posible intervención a representantes de los consumidores y para atribuir la presidencia al Secretario de Estado para la Sanidad cuando fue creado este cargo (44). Pero el Decreto vigente, que amplía la composición de la Comisión (45) y da nuevas normas para su funcionamiento, no modifica esencialmente su carácter. A la vista de las competencias que se enumeran es claro que continúa siendo un órgano de estudio y propuesta, si bien ahora se especifica que sus informes tienen carácter preceptivo «a efectos de coordinación en los aspectos técnicos, sanitarios, comerciales y de información al consumidor, en el ámbito alimentario» (46).
Este carácter de la Comisión no carece de importancia si se tiene presente que ha sido el único órgano de la Administración española con una competencia general en materia alimentaria. Significa nada menos que la ausencia de una política de conjunto para la puesta en práctica del Código y sus normas de desarrollo hasta la muy reciente creación de la Secretaría de Estado para el Consumo por el Real Decreto 1808/1981, de 20 de agosto, a la que ha quedado adscrita la Comisión (47).
Ha de advertirse que la citada Secretaría de Estado, adscrita administrativamente al Ministerio de la Presidencia, no limita su actuación a los productos alimentarios, sino que teóricamente al menos la extiende al consumo en general. Sin embargo, es claro que su protagonismo en materia alimentaria ha de ser muy importante.
Ahora bien, la Secretaría de Estado se encuentra con dos importantes problemas. Por una parte, su competencia se limita a las actividades de inspección y sanción «con especial referencia al fraude o adulteración de productos alimenticios» (48).
Por otra parte, la pobreza de su estructura orgánica es manifiesta, ya que si bien dependen funcionalmente de ella los órganos directamente competentes en materia alimentaria de los Ministerios de Trabajo, Sanidad y Seguridad Social, de Agricultura y Pesca, y de Economía y Comercio, se trata de una mera dependencia funcional y estas unidades conservan su actual adscripción orgánica (49). Esta debilidad de la organización se manifiesta a consecuencia del intento de paliarla consistente en las demás atribuciones que se otorgan al Secretario de Estado, que no van más allá de recabar la colaboración de los demás órganos administrativos competentes (50), así como de las Comunidades Autónomas y de las entidades locales «en los casos de acción conjunta en el mercado nacional» (51). La creación, paralela a estas atribuciones, de una Comisión Permanente para el Consumo con representación de los Ministerios interesados (52) es una muestra más de la ausencia de potestades directas y de que la Secretaría de Estado ha sido configurada limitándola a un difícil papel de coordinación, salvo quizá en el caso de las inspecciones y sanciones.
Así puede llegarse a la conclusión de que, incluso después de haberse creado este nuevo órgano bajo la presión de las circunstancias, no existe en España una política de conjunto respecto a los temas alimentarios ni, en consecuencia, una actuación administrativa unificada. Ciertamente, a pesar de su carencia de potestades, la Secretaría de Estado, siquiera sea por la vía de la coordinación, puede ser la base de partida de esa política, pero para ello ha de enfrentarse con la extraordinaria dispersión de competencias y los propósitos divergentes de las legislaciones sectoriales que se estudiarán en el resto del presente trabajo.
Sólo al final del mismo se volverá sobre las tareas de la Secretaría de Estado, en un intento de ofrecer una visión de conjunto de la materia y de señalar unas posibles líneas de acción de futuro respecto a ella.
(6) Véase el trabajo de VALENZUELA GARCÍA: Policía sanitaria de los alimentos, todavía inédito cuanto se escribió este ensayo. Agradezco al autor que me haya dado la oportunidad de consultarlo antes de su publicación para preparar la presente obra. Se editó cuando ésta se encontraba en prensa por el Centro de Estudios Municipales y Cooperación Interprovincial de las Diputaciones de Almería, Granada y Jaén. Granada, 1981.
(7) Agricultura, Industria, Comercio, Trabajo, Hacienda, Gobernación y Presidencia del Gobierno. La misma Orden creaba una Comisión permanente, a la que se incorporaba una representación del Sindicato más afectado por cada grupo de industrias.
(8) Véase la obra «La Comisión Interministerial para la Reglamentación técnico-sanitaria de las Industrias de la Alimentación (1955-1963). Historia y recopilación sistematizada», Sindicato Nacional de la Alimentación, Madrid, mayo de 1963. Más adelante se da cuenta de las reglamentaciones técnico-sanitarias aprobadas en este período que continúan vigentes.
(9) En todo caso formaban parte de la Subcomisión un representante especialista de la Comisión Nacional de Industrias Agrícolas entonces existente, uno de la Escuela de Bromatología y otro del Alto Estado Mayor.
(10) La FAO, la Organización Mundial de la Salud y la Comisión Internacional de Industrias Agrícolas y Alimenticias, «a fin de conocer la legislación extranjera al día y llevar una acción paralela en bien del interés común». Artículo 5.° de la Orden.
(11) Estas consisten en retoques de terminología, en una alteración de sistemática, ya que el Código invierte el orden de los capítulos 33 y 34 del Proyecto, y en la inclusión en el capítulo 26 de los productos dietéticos y de régimen.
(12) Precepto 1.03.01. Según la sistemática del Código se designa cada precepto indicando con un primer dígito la parte en que está situado, con los dos dígitos siguientes el capítulo, y finalmente con otros dos el precepto concreto.
(13) Se trataba de los capítulos X (carnes y derivados), XI (aves y caza), XII (pescados y derivados), XIII (mariscos y derivados), XV (leches y derivados), XVI (grasas comestibles), XXI (hortalizas y verduras), XXII (frutas y derivados), y XXVI (conservas vegetales y animales y platos preparados y productos dietéticos y de régimen).
(14) La contenida en el precepto 15 del capítulo segundo.
(15) Téngase en cuenta el Real Decreto 2686/1976, de 30 de octubre, por el que se actualizan determinadas disposiciones de la normativa general alimentaria, cuyos artículos 1.º y 2.º dan prescripciones sobre condiciones generales de los establecimientos.
(16) Según la Orden, a los que posean el carné sanitario se les hace una revisión anual. El artículo 2.° especificaba que la vigilancia periódica afectaría a las personas «que sanitariamente puedan considerarse más peligrosas, como lecheros, heladeros, carniceros, confiteros, camareros, panaderos, cocineros y dependencia de comestibles».
(17) Decreto 336/1975, de 7 de marzo, complementado por el Real Decreto 2688/1977, de 23 de julio.
(18) Orden de 31 de enero de 1961.
(19) Orden de 20 de julio de 1961.
(20) Ordenes de 22 de septiembre de 1973 y 30 de julio de 1975. También puede incluirse en el grupo de normas a que se refiere el texto por su generalidad la Orden de 21 de febrero de 1977 por la que se aprueban normas higiénico-sanitarias para la instalación y funcionamiento de industrias dedicadas a la preparación y distribución de comidas para consumo en colectividades y medios de transporte.
(21) Aún están en vigor la Orden de 29 de abril de 1958, que aprueba la reglamentación técnico-sanitaria del café, modificada por las de 30 de diciembre del mismo año y 20 de julio de 1961, 13 de agosto de 1962, que incluye la regulación del té, y 30 de noviembre de 1977; la Orden de 28 de abril de 1959 sobre productos de churrería, modificada por las de 13 de junio de 1960 y de 26 de mayo y 11 de diciembre de 1962; la Orden de 26 de noviembre de 1960 sobre especias y condimentos, modificada por la de 20 de julio de 1961; la Orden de 21 de noviembre de 1961 sobre achicoria y sucedáneos del café, modificada por la de 28 de agosto de 1962; la Orden de 16 de febrero de 1962 sobre galletas; la Orden de 15 de marzo de 1963 sobre jarabes y horchatas; la Orden de 16 de agosto de 1964 sobre el hielo, y la Orden de 23 de enero de 1974 sobre sangría y derivados del vino, modificada por la de 1 de marzo de 1975.
(22) Están en vigor los siguientes Decretos por los que se aprueban reglamentaciones técnico-sanitarias; Decreto 2130/1974, de 20 de julio, sobre helados; Decreto 406/1975, de 7 de marzo, sobre agentes aromáticos para la alimentación, modificado por el Real Decreto 1771/1976, de 2 de julio; Decreto 407/1975, de 7 de marzo, sobre bebidas refrescantes, modificado por el Real Decreto 1771/1976, de 2 de julio; Decreto 408/1975, de 7 de marzo, sobre huevos y derivados; Decreto 2179/1975, de 12 de septiembre, sobre caramelos y chicles; Decreto 2181/1975, de 12 de septiembre, sobre pastas para sopa, donde se incluyen los caldos y sopas deshidratados, modificado por el Real Decreto 1771/1976, de 2 de julio; Decreto 2182/1975, de 12 de septiembre, sobre turrones y mazapanes, modificado por los Reales Decretos 1771/1976, de 2 de julio, y 1777/1978, de 19 de mayo; Decreto 2183/1975, de 12 de septiembre, sobre cerveza, modificado por el Real Decreto 1771/1976, de 2 de julio; Decreto 3610/1975, de 5 de diciembre, sobre chocolate, derivados y sucedáneos, modificado por el Real Decreto 2687/1976, de 16 de octubre; Real Decreto 2685/ 1976, de 16 de octubre, sobre preparados alimenticios para regímenes dietéticos o especiales; Real Decreto 2686/1976, de 16 de octubre, sobre uso de materiales poliméricos y compuestos celulósicos que estén en contacto con los alimentos; Real Decreto 3263/1976, de 26 de noviembre, sobre mataderos y similares, modificado por Real Decreto 1644/1981, de 3 de agosto; Real Decreto 512/1977, de 8 de febrero, sobre platos preparados; Real Decreto 922/1977, de 28 de marzo, sobre zumos de frutas y derivados; Real Decreto 1521/1977, de 3 de mayo, sobre productos de pesca; Real Decreto 2419/1978, de 19 de mayo, sobre productos de confitería, repostería y pastelería, y Real Decreto 2420/1978, de 2 de junio, sobre conservas vegetales.
(23) Véanse como ejemplo la reglamentación técnico-sanitaria para la elaboración y venta de galletas, aprobada por Orden de 16 de febrero de 1962, que afirmaba la competencia conjunta de las Direcciones Generales de Industria y Sanidad, y la de productos de confitería, repostería y pastelería, aprobada por Real Decreto 2419/1978, de 19 de mayo, que se refiere a la de los Ministerios de Industria y Energía, de Comercio y Turismo, y de Sanidad y Seguridad Social, Esta última exige registro sanitario, de acuerdo con lo dispuesto por el Decreto 797/1975, de 21 de marzo.
(24) Véase como ejemplo la Orden de 21 de octubre de 1977 que aprobó la norma de calidad de los albaricoques.
(25) Tal sucede en el caso de los Decretos 377/1975, de 7 de marzo, que aprobó la norma sobre la miel, y 704/1976, de 5 de marzo, relativo a la norma sobre sal y salmuera.
(26) Véanse los Decretos 644/1973, de 29 de marzo; 2484/1975, de 9 de agosto, y 1228/1975, de 5 de junio, que los aprueban para el whisky, el brandy y el ron, respectivamente.
(27) Aprobado por Ley 25/1970. El Decreto 835/1972, de 23 de marzo, que aprueba su reglamento, establece que el Código Alimentario deberá adaptarse en el capítulo correspondiente al Estatuto y al propio Reglamento, y la Orden de 9 de diciembre de 1971 deroga parcialmente el capítulo XXX del Código Alimentario, que es el afectado.
(28) Decretos 542/1976, de 5 de marzo, y 1967/1977, de 23 de julio, sobre elaboración y venta de pan. Véanse además la Orden de 27 de julio de 1939, sobre características y composición de la harina integral; la Orden de 23 de julio de 1960, sobre utilización de sacos para el envase de harina, y el Decreto 338/1975, de 7 de marzo, que aprobaba la norma sobre pan y panes especiales.
(29) Véase la Circular 10/1968, de 21 de noviembre, que da normas sobre aceites comerciales y mantiene expresamente en vigor la Circular 5/1968, de 26 de abril, sobre condiciones generales y específicas de los aceites destinados al consumo humano.
(30) Real Decreto 300/1979, de 7 de diciembre, sobre procesos industriales en el sector del aceite de oliva.
(31) Véanse las siguientes disposiciones, que aprobaban normas de calidad para los productos correspondientes. Orden de 6 de septiembre de 1972, sobre patata de consumo, modificada por las Ordenes de 26 de diciembre de 1977 y 20 de julio de 1979; Orden de 6 de septiembre de 1972, sobre cítricos, manzanas, peras y melocotones; Orden de 11 de enero de 1973, sobre plátanos; Orden de 8 de junio de 1973, sobre cebollas, coliflores y alcachofas; Orden de 21 de octubre de 1977, sobre albaricoques, y Orden de la misma fecha, sobre legumbres secas envasadas.
(32) Sobre pescados, véanse la Orden de 24 de septiembre de 1956, que aprobaba normas sanitarias y de ordenación de captura y abasto público de pescados y mariscos; el Decreto 600/1961, de 23 de marzo, sobre transporte y comercio de la pesca producida en piscifactorías industriales, y la Resolución de 30 de marzo de 1973, sobre control sanitario de contaminación por mercurio de pescados y mariscos.
Respecto a mariscos (crustáceos y moluscos), más específicamente, véanse el Decreto 2284/1964, de 23 de julio, que aprobaba el reglamento para calidad y salubridad de los mariscos, modificado por los Decretos 2699/1970, de 20 de agosto, y 1835/1975, de 24 de julio; la Resolución de 19 de enero de 1970 sobre exigencia de origen salubre o depurado de los moluscos susceptibles de ser consumidos vivos; la Orden de 25 de marzo de 1970, que aprobaba normas de vigilancia de establecimientos marisqueros y de comercialización y transporte de mariscos, y la Orden de 11 de abril de 1973, sobre estaciones depuradoras de moluscos.
(33) Véanse la Orden de 10 de agosto de 1935, sobre circulación para consumo de las carnes procedentes de toros de lidia; la Orden de 3 de junio de 1947, sobre permisos sanitarios a almacenistas de productos cárnicos; la Orden de 15 de junio de 1965, sobre regulación sanitaria del sacrificio de aves y el comercio de sus carnes, aclarada por la de 4 de enero de 1966; las Resoluciones de 21 de enero de 1967, de 2 de mayo de 1969 y de 29 de febrero de 1972 que complementan las Ordenes anteriores y regulan el marchamo sanitario de aves; la Orden de 17 de agosto de 1968, sobre sacrificio de ganado equino para el abasto público, modificada por la de 15 de octubre de 1969; la Resolución de 21 de abril de 1971, que aprueba normas sobre el transporte y comercialización de la caza muerta que deba llevar precintos o marcas; la Resolución de 31 de agosto de 1973, que aprueba normas sanitarias sobre mataderos de aves e industrialización y comercialización de sus carnes; la Orden de 22 de mayo de 1974, sobre condiciones sanitarias del sacrificio de conejos domésticos y de granja y el comercio de sus carnes; la Orden de 27 de julio de 1976 sobre circulación y consumo de carnes de animales procedentes de cetrerías; la Orden de 7 de febrero de 1980, sobre normas de calidad para el chorizo, salchichón y lomo embuchado, y la Resolución de 8 de junio de 1981, sobre marchamo sanitario de jamones y paletillas.
Téngase en cuenta además que es objeto de regulación por campaña el sacrificio domiciliario de ganado porcino.
(34) Véanse el Real Decreto de 25 de abril de 1928, que aprobó el Estatuto para la exploración de aguas mineromedicinales; el Decreto 3069/1972, de 26 de octubre, sobre aguas de bebida envasadas; el Decreto 607/1975, de 13 de marzo, sobre especificaciones microbiológicas de las aguas mineromedicinales, y el Real Decreto 928/1979, de 16 de marzo, sobre garantías sanitarias de aguas con destino al consumo humano.
En la doctrina, véase GARRIDO FALLA: «Naturaleza y régimen de la propiedad de las aguas mineromedicinales», Revista de Administración Pública, número 42, 1963, pp. 155 y ss.
(35) Véase el Decreto 2478/1966, de 6 de octubre, por el que se aprobó el Reglamento de Centrales Lecheras e Industrias Lácteas, modificado por los Decretos 544/1972, de 9 de marzo; 344/1973, de 1 de marzo, y 758/1974, de 15 de marzo.
En la doctrina, RIVERO YSERN: «Consideraciones sobre las Centrales Lecheras», Revista de Estudios de la Vida Local, núm. 168, octubre-diciembre de 1970, páginas 631 y ss., y MEILÁN: «Sobre la determinación conceptual de la autorización y la concesión. (A propósito del régimen jurídico de las Centrales Lecheras)», Revista de Administración Pública, núm. 71, mayo-agosto de 1973, páginas 59 y ss.
(36) Véase el Real Decreto 705/1976, de 5 de marzo, por el que se aprueban normas sobre el yogur.
En cuanto a manteca, mantequilla y margarina, véanse la Orden de 4 de junio de 1956, por la que se aprueban sus características, modificada por la de 9 de junio de 1970; la Orden de 27 de enero de 1958 sobre regulación sanitaria de su fabricación y comercio, desarrollada por las Resoluciones de 5 de mayo de 1958 y 31 de mayo de 1968, y la Orden de 7 de enero de 1975, que aprueba la norma para la mantequilla destinada al mercado nacional, modificada por la de
31 de octubre de 1977.
(37) Véase la Orden de 27 de julio de 1970 sobre definición, composición y características de los quesos y quesos fundidos, modificada por las de 2 de noviembre de 1970, 24 de marzo de 1971, 19 de agosto de 1972, 9 de septiembre y 24 de noviembre de 1975 y 17 de abril de 1978.
(38) Véanse las disposiciones citadas en las notas 26 y 27, y además el Decreto 3024/1973, de 23 de noviembre, que aprobó el Reglamento para la elaboración, circulación y comercio de los vinagres de vino y orujo, y la Orden de 15 de julio de 1974 sobre reglamentación de la sidra.
(39) Véase la Orden de 29 de abril de 1953 sobre vigilancia e inspección de las fábricas y almacenes de piensos compuestos y de harinas de carne y de pescado; la Orden de 4 de marzo de 1964, que prohíbe la circulación y venta de huevos y aves para consumo que hubiesen sido alimentados con piensos en los que figuraron arsenicales, antimoniales y estrógenos; la Orden de 11 de marzo de 1964, que aprueba normas para la tipificación de harinas y solubles de pescado con destino a la alimentación animal; la Orden de 23 de febrero de 1971, sobre transporte a granel de piensos compuestos; la Orden de 15 de junio de 1972, que aprueba normas sobre control sanitario de productos y subproductos de origen animal con destino a piensos; el Decreto 851/1975, de 20 de marzo, que aprueba la reglamentación de las sustancias y productos que intervienen en la alimentación de los animales, y la Orden de 23 de junio de 1976, sobre autorización y registro de dichas sustancias y productos, actualizada por las de 4 de marzo y 31 de octubre de 1977, 10 de marzo de 1979 y 22 de abril de 1980.
(40) Véase la Resolución de 1 de marzo de 1960 sobre empleo de disolventes y compuestos que contengan benceno; la Resolución de 10 de marzo de 1961 sobre venta de productos químicos en establecimientos del ramo de la alimentación; la Orden de 6 de abril de 1965, que prohíbe el empleo de galena en cerámicas que estén en contacto con los alimentos; la Orden de 20 de agosto de 1965, sobre condiciones de venta de detergentes de uso doméstico; la Orden de 25 de octubre de 1966, sobre tipificación, envasado y circulación comercial de lejías de uso doméstico; el Decreto 93/1968, de 18 de enero, sobre prohibición de uso de detergentes no biodegradables, modificado por el 3157/ 1968, de 26 de diciembre; el Decreto 3369/1968, de 26 de diciembre, sobre regulación de los cosméticos; la Orden de 24 de febrero de 1969, que aprobaba normas complementarias sobre detergentes, y la Orden de 17 de abril de 1975, sobre normalización de envases de detergentes de uso doméstico.
Téngase en cuenta que el artículo 3.° del Decreto 1428/1975, de 26 de junio, autoriza a los minoristas que comercialicen productos alimentarios a que lo hagan simultáneamente con los de todas clases, siempre que cumplan las reglamentaciones técnico-sanitarias, de conformidad con el artículo 4.° del Decreto-ley 6/1974, de 27 de noviembre.
(41) Artículo 1.° del Decreto.
(42) Hacienda, Gobernación, Educación y Ciencia, Trabajo, Industria, Agricultura, Comercio, e Información y Turismo. Asistían además representantes de la Comisaría de Abastecimientos y Transportes y del Alto Estado Mayor y formaba parte de la Comisión el Presidente del Sindicato Nacional de la Alimentación. La Secretaría correspondía al Director general de Sanidad.
La Subcomisión de Expertos del Código Alimentario se vinculaba a la Comisión y se consideraba órgano de trabajo de la misma. Véanse los artículos 2.° y 3.° del Decreto.
(43) Los Ministerios de la Gobernación, Industria, Agricultura y Comercio debían velar por el cumplimiento del Código en el ámbito de sus respectivas competencias.
El Decreto suprimía la Subcomisión de Expertos del Código Alimentario.
(44) En virtud del Real Decreto 932/1979, de 4 de abril, y el Real Decreto 2208/1979, de 3 de agosto, respectivamente.
(45) Se crean cuatro Vicepresidencias, que corresponden a los Directores generales de la Salud Pública, Comercio Interior, Industrias Agrarias e Industrias Alimentarias, de los actuales Ministerios de Trabajo, Sanidad y Seguridad Social, Economía y Comercio, Industria y Energía y Agricultura y Pesca.
Son vocales representantes de estos mismos Ministerios y Hacienda, a los que se añaden el Director del Centro Nacional de Alimentación y Nutrición y del Instituto Nacional de Toxicología. Además, puede convocarse a personas o entidades relacionadas con la alimentación y a representantes de los consumidores.
El Decreto crea una Comisión Delegada como órgano de trabajo de la Comisión Interministerial.
(46) Artículo 1.° del Decreto. Téngase en cuenta, sin embargo, que, a tenor de la disposición final 1.a, la Comisión puede excepcionalmente autorizar la suspensión temporal de condiciones o requisitos concretos que no afecten a garantías sanitarias cuando circunstancias coyunturales lo hicieren preciso.
(47) Artículo 3.°, 2, del Real Decreto.
(48) Artículo 1.° del Real Decreto, apartado a).
(49) Subdirección General de Higiene de los Alimentos de la Dirección General de la Salud Pública, Servicio de Defensa contra Fraudes de la Dirección General de Industrias Agrarias y Subdirecciones Generales de Información e Inspección y de Disciplina del Mercado, además del Instituto Nacional del Consumo, a tenor del artículo 3.°, 1, del Real Decreto.
(50) Dirección General de Aduanas del Ministerio de Hacienda, Centros de Inspección del SOIVRE del Ministerio de Economía y Comercio, Dirección General de Protección Civil del Ministerio del Interior, Servicios de Inspección del Ministerio de Industria y Energía, y Servicio de Inspección de la Secretaría de Estado de Turismo, según el artículo 3.°, 3, del Real Decreto.
(51) Disposición final segunda.
(52) Artículos 4.° y 5.° del Real Decreto. Están representados los Ministerios de Hacienda, de Interior, de Industria y Energía, de Economía y Comercio, de Transportes, Turismo y Comunicaciones y de Administración Territorial.
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