La seguridad social de los funcionarios
FUERZAS ARMADAS Y FUNCIONARIOS CIVILES DEL ESTADO
La preocupación social de nuestro Estado aparece claramente reconocida y reflejada en los albores de nuestra Constitución política.
El primer texto fundamental en el que se consagra es el Fuero del Trabajo de 1938, que alude a la «implantación de un seguro total». Posteriormente, el Fuero de los Españoles de 1945 establece en su artículo 28 que «El Estado español garantiza a los trabajadores la seguridad de amparo en el infortunio y les reconoce el derecho a la asistencia en los casos de vejez, muerte, enfermedad, maternidad, accidentes del trabajo, invalidez, paro forzoso y demás riesgos que pueden ser objeto de seguro social».
Ambos textos citados son, pues; anteriores a la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948 que reconoce el derecho de toda persona a la Seguridad Social como derecho humano básico.
Por su parte, el IX de los Principios del Movimiento Nacional de 1958 establece con carácter general que «todos los españoles tienen derecho a los beneficios de la asistencia y seguridad sociales».
La anterior normativa constituye, en consecuencia, un compromiso solemne asumido por el Estado frente a la comunidad nacional en su lucha contra el infortunio, la necesidad y la pérdida de la capacidad productiva o de ingresos, que son la principal meta de un completo sistema de seguridad social.
El Estado, nuestro Estado, no debe ni puede ser, ni legál ni moralmente, indiferente ante las contingencias o avatares que impliquen merma física o económica en sus ciudadanos.
Por eso, no es lícito en estos supuestos el líbre juego de la iniciativa privada, ni el liberal seguro contractual de carácter voluntario.
El manto protector del Estado, de nuestro Estado social y contemporáneo, tiene que hacer un inexcusable acto de presencia para cubrir tales riesgos y contingencias por un sistema de seguros sociales, obligatorios y financiados por fondos públicos.
En este punto, nuestro Estado se halla en vanguardia entre todos los países avanzados en materia de justicia social. Desde hace muchos años, el colectivo más amplio de la población activa o trabajadora española se halla beneficiada por un excelente sistema de seguridad social.
Faltan ciertos retoques generosos en algunos ámbitos más marginales. Y aunque parezca mentira, precisamente en el ámbito de la función pública española ha ido surgiendo espontáneamente, y con las más variadas financiaciones, múltiples sistemas de seguridad y previsión, en forma esencialmente mutualista. Pero era preciso un paso más. Era preciso que dichos sistemas de seguridad se homologaran y generalizaran con criterios de igualdad y de responsabilidad por parte del Estado. Precisamente a estas finalidades responden las dos Leyes sobre la Seguridad Social de las Fuerzas Armadas y de los Funcionarios Civiles.
En fase de Proyecto, estas Leyes fueron remitidas por el Gobierno a las Cortes en cumplimiento de lo dispuesto en el Texto articulado de la Ley de Bases de la Seguridad Social, en cuanto determina que el régimen de seguridad social de los funcionarios públicos, civiles y militares, será el que se establezca en sus leyes especiales. Ambas leyes desean llegar en materia de prestaciones hasta donde ha llegado la Seguridad Social Laboral a fin de que los sistemas de clases pasivas y de ayuda familiar de los funcionarios públicos, civiles y militares, así como el mutualismo administrativo existente en ambos campos, sean perfeccionados y superados mediante un sistema homogéneo y coherente de prestaciones y financiación. A estos efectos se crean como órganos gestores de estos regímenes especiales de Seguridad Social el Instituto Social de las Fuerzas Armadas y la Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado, que integrarán, respectivamente, unos 300.000 funcionarios civiles y 170.000 militares, a cuyas cifras habrá que añadir los familiares de estos asegurados, lo que da un colectivo de beneficiarios superior a los tres millones de personas.
La reforma introducida en esta nueva normativa viene a corregir y subsanar la injusta desigualdad de trato existente en e¡ seno de ambos colectivos en orden a la acción protectora debido a la multiplicidad de entidades mutualistas existentes y su diversa capacidad económica. Tal fenómeno genera el hecho de que cuotas sensiblemente ¡guales causen prestaciones de muy diversa cuantía, apreciándose igualmente diferencias notables en la acción protectora por coexistir Mutualidades que cubren con largueza todas las contingencias imaginables con otras que se limitan a conceder un simple subsidio de defunción.
Otro de los perjudiciales efectos del pluralismo mutualista actualmente existente lo representan los costes adicionales generados por la proliferación de órganos administrativos gestores que aquel pluralismo comporta, impidiendo con ello la formulación de una política racional y coherente de inversiones y reservas.
El régimen de seguridad social de los funcionarios civiles abarca prácticamente a todos los funcionarios del Estado, con exclusión de los de la Administración militar, objeto de otra Ley, y de los de la Administración de Justicia, en atención a las especiales características de éstos y sus marcadas diferencias con los funcionarios del Estado dependientes del poder ejecutivo.
Por tratarse únicamente de funcionarios del Estado, quedan también excluidos de este régimen los de la Administración Local y los de los Organismos autónomos, que por otra parte, y paradójicamente, tienen sistemas de seguridad social bastante completos y, por supuesto, muy superiores —por lo general— a los hasta ahora vigentes para los funcionarios del Estado.
Por su parte, la Ley de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas comprende en su ámbito de aplicación al personal de los Ejércitos de Tierra, Mar y Aire y al perteneciente a la Guardia Civil y Policía Armada.
Teniendo en cuenta que la gran familia militar tiene una parte importante de la misma en situación de retiro o jubilación, la Ley ha admitido que los jubilados actuales se incorporen al sistema para ser beneficiarios del cuadro de prestaciones básicas de la Seguridad Social española, pese al esfuerzo económico adicional que esto supone por parte del Estado.
Delimitado subjetivamente el campo de aplicación de estas Leyes, cúmplenos ahora examinar las grandes líneas que configuran su ámbito objetivo y cuadro de prestaciones.
A este respecto debe señalarse que la determinación de los riesgos y su cobertura no es la misma en un régimen de previsión social que en un auténtico sistema de seguridad social. Precisamente el tránsito de un sistema a otro se produce de acuerdo con la doctrina más conteste en la materia, cuando el Estado se compromete no ya a arbitrar un sistema de seguros sociales para la cobertura de ciertos riesgos, sino a promover la solidaridad general, garantizando a todos los ciudadanos su protección contra las situaciones de necesidad.
A ésta finalidad y propósito responde la Ley de 28 de diciembre de 1963 que concibe a la Seguridád Social como una tarea nacional basada en la solidaridad que impone sacrificios a los jóvenes respecto de los viejos; a los sanos, respecto de los enfermos; a los ocupados, respecto de los que se hallan en situación de desempleo; a los vivos, respecto de los familiares de los fallecidos; a los que no tienen cargas familiares, respecto de los que la tienen; a los de actividades económicas en auge y prosperidad, en fin, respecto de los sectores deprimidos.
Obedeciendo, pues, a esa raíz comunitaria y de solidaridad, el régimen general de la seguridad social, así como los regímenes especiales de la misma y, concretamente, las dos Leyes que nos ocupan, responden a una misma concepción y a los siguientes principios homogéneos: la tendencia a la unidad, la participación de los interesados en el gobierno de los órganos gestores, la supresión del posible ánimo de lucro de estos últimos, la conjunta consideración de las situaciones o contingencias protegidas, la mayor participación del Estado en su sostenimiento y la preocupación preferente por los servicios de recuperación y rehabilitación.
Ambas Leyes vienen en consecuencia a completar y perfeccionar la hasta ahora insuficiente protección social dispensada a los funcionarios públicos civiles y militares.
No era justo que los servidores del Estado se viesen privados de ciertas prestaciones básicas y fundamentales o disfrutasen de las mismas en condiciones no satisfactorias ni homologables a las que percibe la población laboral. De ahí la apremiante necesidad de esta nueva legislación en favor de quienes sirven la función pública, incluso con riesgo de sus propias vidas, como ocurre con los miembros en activo de las Fuerzas Armadas, y que con ejemplar patriotismo y sentido del deber vienen todos, en sus respectivas esferas, dando un permamente testimonio de diligencia, celo y eficacia al servicio del bien común.
Se ha dicho, y con razón, que la seguridad social responde a un planteamiento político de amplio alcance nacional, y por ello es fundamental en la misma el tema relativo a las contingencias previstas y prestaciones establecidas para su cobertura.
Si quisiéramos sintetizar en una fórmula expresiva esta política, diríamos que tiende, a través de un completo sistema de prestaciones, a compensar la desfavorable incidencia económica que las distintas contingencias provocan en los afectados, y que pueden resumirse así:
a) Un exceso de gastos. —cual ocurre en los casos de aumento de cargas familiares.
b) Una disminución de ingresos —como sucede en el supuesto de la desocupación o el desempleo involuntarios.
c) Conjuntamente un aumento de gastos y una disminución de ingresos —lo que se da en las hipótesis de la enfermedad común o profesional y del accidente, sea o no laboral.
Paralelamente a esas tres hipótesis se establecen las correlativas prestaciones de protección a la familia —tales como ayuda familiar y subsidios de nupcialidad y natalidad—, asistencia sanitaria, médico-quirúrgica y farmacéutica, y desempleo, jubilación, viudedad y orfandad, amén de los servicios de recuperación y rehabilitación.
En atención a todo ello, la Ley que se refiere a los funcionarios civiles del Estado, al abordar la reforma de su previsión social, ha mantenido los vigentes sistemas de derechos pasivos y ayuda familiar, remodelando y regulando el mutualismo administrativo con la creación de la nueva Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado, asi como estableciendo las prestaciones básicas de asistencia sanitaria, subsidios de incapacidad e invalidez, prestaciones recuperadoras, subsidios de nupcialidad y natalidad y servicios sociales y de asistencia social, prestaciones todas ellas no contempladas en la legislación de clases pasivas y de ayuda familiar. Debe señalarse como dato importante que algunas prestaciones —como concretamente la de asistencia sanitaria, que es la preocupación básica del Proyecto— se hacen extensivas asimismo a los pensionistas (jubilados, viudas y huérfanos), así como a las familias a cargo de los mutualistas.
Por lo que respecta a la Ley de las Fuerzas Armadas, también se regulan en él dos tipos de prestaciones totalmente diferentes y a las que tendrán derecho los mutualistas y, en su caso, los familiares a su cargo. Las denominadas prestaciones básicas (asistencia sanitaria, prestaciones económicas por incapacidad transitoria para el servicio, prestaciones económicas y recuperadoras por inutilidad para el servicio, servicios sociales, asistencia social, subsidio de nupcialidad y natalidad). Por tratarse de prestaciones de las cuales carecen o se encuentran deficientemente protegidos actualmente los funcionarios, estas prestaciones constituyen el objeto fundamental de la nueva Ley.
El sistema se completa con las llamadas prestaciones complementarias (de jubilación, viudedad, orfandad, etc.), que pretenden perfeccionar y potenciar por una vía exclusivamente mutualista las pensiones y subsidios ya existentes en el régimen general de clases pasivas.
El transcurso de más de dos lustros desde que se dictó la Ley de Bases de la Seguridad Social de 28 de diciembré de 1963 me permite proclamar no ya la oportunidad, sino la absoluta necesidad de estas dos nuevas disposiciones por las que se regulan los regímenes especiales de la seguridad social de los funcionarios civiles del Estado y del personal de las Fuerzas Armadas, necesidad fuertemente sentida por ambos sectores paralelos de la función pública, cuya protección social, como hemos visto, presenta evidentes quiebras e imperfecciones y no pocas desigualdades a las que se trata de poner justo y adecuado remedio con estos textos. Ello no quiere decir que constituyan una meta definitiva y acabada. La seguridad social es un concepto dinámico que está en función del desarrollo político, económico, social y cultural del hombre y de la sociedad. Es, en definitiva, un instrumento redistribuidor de bienestar social y cauce de justicia social.
Mantener excluidos de sus ventajas y conquistas, ya consolidadas en otros campos de actividad, a quienes han hecho profesión de su vida el servicio diario a la Patria y a las Armas en defensa de su más eficaz organización y funcionamiento y de su soberanía e independencia nacionales, sería traicionar el carácter social de nuestro Estado, así reconocido y solemnemente proclamado en el artículo 1° de la Ley de Sucesión de 26 de julio de 1947.
ANTONIO CARRO MARTINEZ
Ministro de la Presidencia del Gobierno
Madrid, junio de 1975.
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