Informe de la Comisión de Expertos sobre Autonomías

La Comisión de expertos en materia de autonomías territoriales, que se ha constituido en el Centro de Estudios Constitucionales, considera oportuno elevar su opinión unánime en torno a los extremos que se contienen en el presente documento como conclusión de la primera fase de sus trabajos.

I. INTRODUCCIÓN

Está relativamente generalizada una interpretación de la Constitución española de 1978 según la cual nuestra ley fundamental habría decidido una radical transformación del modelo de Estado en el que ha vivido la sociedad española durante cerca de dos centurias, sin establecer un diseño acabado de la nueva organización política hacia la que nos encaminamos.

Siendo cierta la opción constitucional por fórmulas organizativas bien diferentes de las que estaban vigentes en la fecha de su aprobación, es menos precisa la afirmación de que se haya limitado a lanzar al aire las piezas del nuevo sistema, a la espera de que el puro azar, cifrado aquí en la coincidencia de los impulsos que parten de los territorios con derecho a acceder a la autonomía, sea capaz de ajustar con exactitud los diferentes componentes del nuevo orden político y administrativo.

Es más cierto, sin embargo, que la Constitución sólo ha cedido, y en la parte que luego se dirá, los impulsos para transformar el viejo Estado centralizado, que no ha asumido directamente sino que los ha entregado a los territorios interesados en acceder a la autonomía. En cambio, ha establecido bases suficientes para ordenar todo lo demás, de manera que la organización política se transforme con suficiente ritmo y profundidad, que el reparto o distribución territorial del poder se concluya en efecto, para que pueda quedar articulado un nuevo sistema cuya vertebración parte de la propia Constitución y se fundamenta en los principios establecidos expresamente en la misma o en los que puedan fijarse a partir de sus propias previsiones.

Es incontestable, sin embargo, que dependiendo la transformación del Estado del doble juego que resulta de la aplicación estricta de los principios constitucionales y de las iniciativas que adopten los territorios interesados en acceder a la autonomía,

se ha puesto hasta el momento más énfasis en el segundo aspecto que en el primero, de manera que mientras hay principios constitucionales muy poco desarrollados o en el más estricto olvido, la construcción del Estado de las autonomías se está produciendo, sobre todo, en base al libre juego del llamado principio dispositivo, esto es, sobre el soporte de las decisiones que van adoptando los territorios interesados. El sistema se está ordenando, por tanto, utilizando a medio gas la potencia constitucional y empleando, precisamente, aquellos elementos que tienen menor capacidad de organización general, relegando a segundo plano otros resortes fundamentales.

Porque lo cierto es que de un empleo exclusivo e inmoderado del principio dispositivo, sin que le sean aplicadas las correcciones que la propia Constitución establece, es difícil que pueda resultar una racional organización del Estado, supuesto un sistema de autonomías generalizado.

Precisamente en el influjo predominante que las iniciativas territoriales están teniendo en la construcción del Estado de las autonomías pueden reconocerse buena parte de las dificultades que el proceso está presentando en la actualidad, pues, ciertamente, la fuerza innovadora que la Constitución otorga a aquellas iniciativas es muy amplia y, por consiguiente, los resultados de su actualización pueden ser muy heterogéneos. Estos resultados, que pudieran no haber sido objetables si hubiera sido una pequeña parte de los territorios españoles los que accedieran a la autonomía, son notablemente inconvenientes para un proceso autonómico como el nuestro, que, impulsado por una dinámica política bien conocida, está llegando a una generalización hoy ya irreversible.

Así pues, la construcción ordenada del Estado de las autonomías exige operar simultáneamente sobre los dos frentes expresados: debe llevarse a efecto, primero, un desarrollo de algunos principios constitucionales que, aunque lucen expresamente en su texto o forman parte del propio tejido del sistema, son su propia fibra institucional, no han sido suficientemente utilizados. En segundo lugar, y dado que la mayor explicitación de los referidos principios no debe ni puede producir el abatimiento de algunos, ámbitos de libertad de autoorganización, que no es constitucionalmente posible reducir por obra de la legislación del Estado, es preciso operar sobre el proceso en marcha de manera que las fuerzas políticas lleguen a convenir en la aceptación de algunos principios generales sobre la organización y competencia de las Comunidades autónomas. Estos principios resultan de imprescindible aplicación para ordenar el proceso autonómico, y por ello deben utilizarse uniformemente al tiempo de ejercitar las correspondientes iniciativas autonómicas y de proceder a la aprobación de los Estatutos de autonomía y a su ulterior desarrollo.

Puede deducirse de la referencia a la doble vertiente del problema que acaba de hacerse que la Comisión se ha basado estrictamente en el texto constitucional, convencida de que la Constitución, que en este punto se alinea con procesos semejantes que afectan prácticamente sin excepción a todos los viejos Estados unitarios europeos, ha ejercitado una opción fundamentalmente acertada y rica en posibilidades para nuestra sociedad. Sin embargo, la Comisión ha intentado una interpretación consecuente del mismo, pero sin olvidar tampoco las peculiaridades del proceso autonómico ya en marcha en el momento de formular las propuestas que se resumen a continuación.