El ordenamiento constitucional alemán descuidó durante mucho tiempo a los partidos políticos, no reconociéndoles su importancia para el funcionamiento de la democracia. La Constitución de Weimar aludió a los partidos en el artículo 30, pero de un modo negativo y excluyente, al disponer que los funcionarios no podían pertenecer a un partido político.
Los aliados, en los acuerdos de Postdam, aceptaron la resolución de «permitir y fomentar todos los partidos políticos democráticos», y en base a ello la Constitución de Baden de 1947 les dedicó por primera vez dos artículos. El artículo 118 decía que «los partidos políticos pueden formarse libremente, en tanto en cuanto reconozcan en su programa y su comportamiento los principios fundamentales del estado democrático. No cabe la prohibición de un partido político mientras éste no incumpla esta obligación. Y el artículo 120 disponía acerca de ellos que eran «corresponsables en la configuración de la vida política y en la dirección del estado, con independencia de que formen parte del gobierno o estén en oposición a él».
En relación a los dos artículos transcritos, H. P. Schneider decía muy acertadamente que suponían un primer paso tímido para una constitucionalización de los partidos políticos, paso dado bajo el signo de la desconfianza, y a ello obedecía la insistencia en subrayar sus deberes.
Dos años después de la Constitución de Baden, la Ley Fundamental de Bonn de 23 de mayo de 1949 atribuyó a los partidos políticos, de una forma clara, una posición jurídico-constitucional, al disponer en su artículo 21 lo siguiente: «Los partidos cooperan en la formación de la voluntad política del pueblo. Su fundación es libre. Su ordenamiento interior debe estar en consonancia con los principios democráticos. Deben rendir cuentas públicamente acerca de la procedencia de sus recursos». Con ello se reconoce a los partidos como titulares de tareas públicas y como organizaciones de la sociedad libremente formadas, situándolas en cierta proximidad respecto a los órganos del estado.
El mismo artículo 21 de la Constitución atribuyó al legislador el cometido de regular legalmente el sistema de partidos, que tras numerosos y amplios prepa-ratívos e intentos, quedó cumplimentado por el Bundestag dieciocho años más tarde, en julio de 1967.
Los primeros preparativos para una Ley de Partidos Políticos se hicieron ya en 1951 y 1952, pero los proyectos presentados por el Ministro del Interior no despertaron precisamente el apoyo del Gobierno, ni del Parlamento, ni de los propios partidos. Tres años más tarde, en diciembre de 1951, el Ministerio del Interior convocó una comisión compuesta por 17 profesores de diversas especialidades para investigar ampliamente los problemas relacionados con una Ley de Partidos; el resultado fue que casi dos años más tarde pudo presentarse el informe básico de esta comisión bajo el título «Ordenamiento Jurídico del Sistema de Partidos», pero ello no dio impulsos esenciales en cuanto a avanzar hacia la promulgación de una Ley de Partidos Políticos.
Desde 1959 a 1966 se sucedieron los proyectos de ley y las deliberaciones sobre los mismos, que sufrieron los avatares de discontinuidad a consecuencia de los períodos electorales.
Finalmente, se elaboró un proyecto de ley, que fue aprobado el 14 de julio de 1967, ley que ha experimentado, desde entonces, sólo modificaciones no esenciales (la última lo fue mediante Ley de 24 de julio de 1974, se aumentó el aporte para la restitución de costos de campaña electoral desde 2,50 marcos por voto hasta 3,50 marcos).
Pese al mandato constitucional de que se promulgara una Ley de Partidos Políticos (art. 21,3: «los detalles se regularán por leyes especiales»), esta ley tardó más de dieciocho años en aprobarse, y ello demuestra, como bien dice Ignacio María de Lojendio (9), la indecisión del legislador antes de comprometerse y comprometer al país en una ley sin precedentes y salpicada de riesgos, como puso de manifiesto la resistencia de los partidos a verse sometidos jurídicamente al control estatal en su actuación pública, en su organización y conducta interna y en Ja administración de sus recursos. La evolución que siguió la política de la República Federal Alemana y el aliciente de las exenciones tributarias y de la financiación de los gastos electorales con cargo al presupuesto federal ayudaron poderosamente a los partidos a vencer su natural desconfianza.
Sin embargo, otros tratadistas, como H. P. Schneider (10), consideran que la causa fundamental de la demora fue el hecho de que no se llegaba a un acuerdo sobre la cuestión nuclear de la financiación de los partidos, pues era comprensible que los partidos con muchos afiliados no mostraran mayor interés, como lo era también que los partidos pequeños estuviesen ampliamente condicionados por la subvención estatal. Sólo cuando el Tribunal Constitucional Federal declaró viable una adecuada «compensación del coste de la campaña electoral», la llamada Gran Coalición promulgó en 1967 una Ley de Partidos Políticos, que contenía una regulación amplia de las relaciones jurídicas de los partidos.
La creación de un partido político en Alemania no requiere ni autorización ni formalidades distintas a las de cualquiera otra asociación, ya que ni la Ley Fundamental ni la Ley de 1967 las establece, como tampoco lo hace la Ley General de Asociaciones, de 5 de agosto de 1964, cuyo articulado está dedicado en su mayoría a las causas, procedimiento y consecuencias de la prohibición de las asociaciones. Los únicos requisitos vienen exigidos en el propio Código Civil alemán en relación a todo tipo de asociaciones: Presentación de los estatutos por parte de, al menos, siete promotores, en el Registro llevado al efecto en el Juzgado de Primera Instancia que corresponda por razón del domicilio de la asociación.
No puede considerarse, en absoluto, como control gubernativo la obligación que el artículo 6 de la ley impone al Comité Directivo de comunicar al Director Electoral Federal (Bundeswahlleiter) los estatutos y programa del partido, los nombres de los miembros del comité directivo del partido y de las asociaciones regionales, con especificación de sus funciones, y la disolución del partido o de una asociación regional, en su caso.
Aunque no se exija autorización previa ni formalidad alguna para ja creación de un partido político, ello no quiere decir que toda organización o asociación política sea partido político, puesto que la condición de tal en Alemania viene determinada por dos elementos esenciales. En primer lugar, por la existencia de una organización medianamente aceptable, lo que es una loable y prudente remisión a la realidad social. Al respecto, el artículo 2.° de la ley hace depender la condición de partido político al «ofrecimiento de garantía suficiente de la seriedad de los fines, considerando el cuadro global de las circunstancias reales, especialmente en cuanto a la amplitud y solidez de su organización, número de afiliados, y en atención a su impronta en la esfera pública». En segundo lugar, otro elemento definitorio de ja condición de partido político es la actividad electoral, la participación en procesos electorales, generales o regionales, cuestión ésta recogida directamente en el mismo artículo 2.°, anteriormente citado, al decir que «una asociación pierde su posición jurídica como partido si durante seis años no participa con sus propias propuestas electorales, en unas elecciones para el Bundestag o para una Dieta de Länd».
En cuanto a los sujetos activos capaces de constituir un partido y de afiliarse a él, la ley alemana es, como la española, muy explícita al respecto: Solamente las personas naturales pueden ser afiliadas a un partido. Sin embargo, comparando en este punto la legislación alemana con la española, resaltan rápidamente estas dos particularidades de aquélla: la primera es que no se prohíbe la doble militancia, quizá porque se estima que ésta más que un problema de fiscalización por parte de los poderes públicos (la ley española la prohíbe) es un problema de disciplina interna de los propios partidos, además de que en la práctica puede ser perfectamente viable pertenecer, por ejemplo, al Partido Socialdemócrata y al mismo tiempo al Partido Ecologista. La segunda consiste en que los extranjeros pueden ser miembros de un partido político e incluso de su comité directivo, con la única salvedad de que en el caso de que estos miembros extranjeros sean mayoría dentro del partido o de dicho comité, el partido en cuestión perdería la condición de tal (en España, los extranjeros no pueden estar afiliados a partido político alguno).
En lo que se refiere a la denominación de un partido, el artículo 4.° de la ley dispone que aquélla se ha de diferenciar claramente de la de cualquier otro partido ya existente; esta norma es equivalente a la de la ley española, que en lo tocante a la denominación dispone que ésta no podrá coincidir o inducir a confusión con la de otras asociaciones ya constituidas. Sin embargo, la normativa alemana es mucho más clarificadora al respecto, porque, además de que el precepto se cumple con todas sus consecuencias —no así en España, en que en algunos casos las denominaciones totalmente idénticas se diferencian por una simple letra del alfabeto—, se especifica que todas las asociaciones territoriales llevan el nombre del partido con el complemento de su nivel de organización (sin necesidad de inscribir a estas asociaciones territoriales como partidos autónomos, se ha de entender) añadiéndose que si éstas se separan del partido pierden el derecho a seguir llevando el nombre del mismo.
La normativa alemana cierra el paso a la situación caótica que en esta materia se da en España, en donde, para que un partido pueda «asegurarse» su denominación a todos los niveles territoriales tiene que inscribir y legalizar tantos partidos como provincias o regiones pretende englobar, ya que corre el riesgo —lo que está ocurriendo— de que un grupo de personas ajenas al partido «se adelanten» y soliciten la inscripción de un partido «territorial» con igual denominación que el partido matriz, de nivel nacional.
La posición jurídico-constitucional de los partidos está recogida en el artículo 1.° de la ley, que los considera como «parte integrante necesaria y jurídico-constitucional del ordenamiento democrático fundamental. Con su libre y permanente coactuación en la formación de la voluntad política del pueblo, cumplen una tarea pública que Ies incumbe según la Ley Fundamental, que además la garantiza». Las tareas y funciones de los partidos también son expresadas en la ley alemana y consisten en ejercer influencia en la configuración de la opinión pública, estimular la formación política, formar ciudadanos capaces para asumir responsabilidad pública, participar en la presentación de candidatos a elecciones en la Federación, Länder y municipios, influir sobre la evolución política en el Parlamento y en el Gobierno, aportar los fines políticos elaborados por ellos al proceso de la formación de la voluntad estatal, y preocuparse del entrelazamiento vivo y constante entre el pueblo y los órganos del Estado.
El artículo 5.° de la ley alemana establece el principio del tratamiento igual para todos los partidos, en los casos de utilización de los servicios públicos, especialmente medios de comunicación del estado en período, electoral. El tratamiento igual se aplicará, lógicamente, a los partidos que han presentado candidatos a las elecciones, y la extensión y magnitud de la utilización de los servicios viene determinada por la importancia de los partidos, la cual se mide por los resultados obtenidos en las últimas elecciones celebradas. Por otra parte, la utilización de los servicios públicos puede vincularse al cumplimiento de determinadas condiciones previas.
La Ley de Partidos Políticos española no recoge este principio de igual trato a todos los partidos concurrentes a unas elecciones; pero sí se regula en las normas electorales todo lo relativo a propagandas electoral, mediante la colocación de carteles y el uso gratuito de espacios de televisión, radio y prensa de titularidad pública. El reconocer expresamente este principio, aunque se formule de modo general, sirve de guía y garantía a la hora de su desarrollo y concreción.
La ley alemana mantiene, en relación a la documentación de los partidos obrante en la correspondiente oficina pública, el principio de la mayor publicidad, ya que se establece, por una parte, que cualquiera puede examinar los documentos, recurriendo al llamado «Director Electoral Federal» (Bundeswahlleiter), y, por otra parte, se señala que copias de los documentos se remitirán gratuitamente a quien lo pida (art. 6.° de la ley).
Naturalmente que el Director Electoral Federal podrá fijar determinadas normas de tipo burocrático para hacer posible el examen de la documentación por cualquiera, de tal manera que sin merma del principio de publicidad, se salvaguarde la no desaparición de los documentos así como el normal trabajo dentro de la oficina en cuestión.
La normativa española, recogida en el artículo 4.° del Real Decreto regulador del Registro de Asociaciones Políticas de 16 de septiembre de 1976, sienta de modo rotundo el principio de que el registro es público, pero a continuación parece recortar la virtualidad de dicho principio, al añadir que la publicidad se realiza a instancia de parte interesada, mediante el examen de la documentación o expedición de certificaciones. El concepto de parte interesada ha venido siendo interpretado de modo restrictivo, a tenor de lo que el artículo 73 de la Ley de Procedimiento Administrativo considera como «interesado en el procedimiento administrativo». En el Registro de Partidos Políticos se ha venido sentando el criterio de que parte interesada es la persona que consta en el protocolo del partido cuya documentación se pretende examinar, o del partido cuyos derechos o intereses pueden verse afectados por actos o acuerdos de aquél. Este concepto restrictivo del concepto de parte interesada no podrá evidentemente seguirse manteniendo a la vista de lo dispuesto en el artículo 22 de la Constitución, que justifica precisamente la existencia de un Registro en la necesaria publicidad de lo registrado.
El artículo 6.° de la ley alemana se refiere a los estatutos y al programa del partido; este artículo es correlativo al artículo 3.° de la Ley española 21/1976; sin embargo se aprecian algunas diferencias: en Alemania, es preciso que un partido tenga un programa escrito, lo que también era obligatorio en la citada Ley española 21/1976, pero que fue suprimido dos años y medio después por la Ley de Partidos Políticos de 4 de diciembre de 1978. Podría pensarse que el mantener unos fines en los estatutos y una declaración programática supone una duplicidad, pero no es así, porque mientras los fines del partido pueden aludir a los principios cardinales del mismo, que por tanto han de ser generales y con vocación de permanencia a lo largo del tiempo, el programa puede acoger a cuestiones coyunturales y a la vista de una elección o debate nacional. Los estatutos tienen un carácter técnico, mientras que en el programa —documento distinto a los estatutos— tendrían su sede los aspectos políticos.
En la República Federal Alemana se exige que en los estatutos se recoja el ámbito de actuación del partido, lo que, aunque en España se suele expresar, no es exigido por nuestra legislación.
La ley alemana ofrece precisas garantías en el caso de expulsión y demás medidas disciplinarias permitidas contra afiliados, punto que los estatutos han de contener normas detalladas al respecto.
Los partidos están estructurados, según el artículo 7.° de la ley, en asociaciones territoriales, especificadas en los estatutos, ya que el ámbito de actuación es un extremo que necesariamente debe constar en aquéllos. Con ello se toma en consideración la exigencia de una descentralización del sistema de partidos en relación con la estructura federativa de Alemania. Las asociaciones territoriales llevan el nombre del partido con el complemento de su nivel de organización; esta norma junto con la relativa a que el «nombre de un partido se ha de diferenciar claramente del nombre de cualquier otro ya existente» evitan la proliferación de partidos, de denominaciones y de siglas, en razón a que —en contraste con lo que ocurre en España— la adopción de una denominación lleva consigo el aseguramiento de ésta en los ulteriores niveles territoriales, regionales y locales.
En este punto de la estructura externa, la diferencia, pues, con la Ley española es muy clara: mientras que en España un partido de ámbito nacional no hace suyos la denominación y siglas en relación a niveles inferiores territoriales si no va creando, simultáneamente, partidos autónomos —aunque federados— en cada circunscripción territorial, en Alemania bastaría para ello con que en los estatutos se especificara, incluso genéricamente, que el partido se constituye también a niveles regionales o locales.
Diferentemente a la actitud adoptada en los demás países, en Alemania se puso empeño en regular minuciosamente todo lo relativo a Ja organización interna de los partidos y a la formación de la voluntad de los afiliados. El Tribunal Constitucional Federal insistió en reforzar con su jurisprudencia la norma constitucional de que la estructura interna de los partidos responda a los principios democráticos, y, de acuerdo con la doctrina, dispuso que se organizaran «de abajo a arriba», que ningún miembro debía ser excluido de la formación de la voluntad (Willensbildung), y que su libertad de ingreso y abandono del partido había de estar plenamente garantizada.
La Ley de Partidos Políticos de 1967 dedica todo el capítulo 2.°, con once artículos, a lo que llama «ordenamiento interno de los partidos», con las miras puestas a que éste sea lo más democrático posible. Lo más destacable al respecto es lo siguiente:
No obstante toda la normativa al respecto, es difícil en un partido político mantener una auténtica democracia, como consecuencia de los múltiples intereses que inciden sobre dirigentes y afiliados y, sobre todo, por el frecuente abuso del principio de la disciplina de partido.
La reposición de los costos de la campaña electoral de los partidos tiene un tratamiento detallado, como corresponde a la importancia del asunto. En primer lugar, se establece la obligatoriedad por parte del Estado de conceder préstamos a los partidos que lo soliciten y hayan obtenido determinados resultados electorales en las anteriores elecciones a cuenta de la suma de reposición a percibir después de las elecciones. La cantidad de lo prestado puede ascender hasta un 35 por 100 del monto a reintegrar, según los resultados de las elecciones precedentes. En segundo lugar, se señala que los costos de la campaña electoral se fijan en los Presupuestos Generales del Estado mediante una estimación global a base de un aporte de unas 135 pesetas por cada persona con derecho a voto en las elecciones de que se trate, cantidad ésta —135 pesetas— que se abonará al partido por voto conseguido.
La normativa española al respecto no prevé la posibilidad de anticipo alguno a los partidos políticos, lo que explica el endeudamiento profundo de todos los grupos políticos que concurrieron a las primeras elecciones generales celebradas el 15 de junio de 1977 y a las celebradas el 1 de marzo de 1979. En España, de acuerdo con el sistema de reparto de escaños, según los votos obtenidos, la tendencia camina hacia el hecho de que pocos partidos políticos tengan ayuda económica, lo que también ocurre en la ley alemana, aunque en ésta el fenómeno aparezca corregido por el sistema de doble voto (Erst-und-Zweistimmesystem) y la posibilidad de que sean ayudados económicamente aquellos que hayan alcanzado el 0,5 por 100 de segundos votos válidos emitidos en el territorio electoral.
Todo el capítulo V de la ley, nada menos que nueve artículos, le dedica la ley alemana a la rendición pública de cuentas de los partidos políticos, haciendo una regulación minuciosa de la materia. Sin entrar en detalles, baste resaltar lo más importante: la rendición de cuentas debe ser anual; el informe de las cuentas debe ser revisado por un censor, a cuyas garantías de independencia se refiere la ley; el informe aludido es entregado al presidente del Bundestag, que ordena se publique en el llamado Diario Federal de Avisos (Bundesanzeiger), no autorizando aquél pago alguno al partido en concepto de reposición de gastos electorales hasta tanto no haya recibido el citado informe.
La ley alemana establece, pues, un sistema de rendición de cuentas cara a la sociedad, con intervención de un censor de cuentas, con publicación en un boletín oficial, mientras que en España la rendición de cuentas es un problema puramente interno de los partidos, exigiéndoseles solamente que en los estatutos conste el procedimiento de rendición de cuentas cara a los afiliados exclusivamente. En efecto, la ley española se limita a señalar que en los estatutos se recogerá el procedimiento de rendición de cuentas (la Ley de Partidos Políticos, de 4 de diciembre de 1978, suprimió expresamente la disposición de la Ley 21/1976, en la que se obligaba a los partidos a presentar sus cuentas anualmente al Tribunal de Cuentas del Reino a través del Ministerio del Interior).
El artículo 21, 2.°, de la Ley Fundamental de Bonn, refiriéndose a la materia, dice: «Son anticonstitucionales aquellos partidos que por sus fines o por la conducta de sus afiliados están encaminados a menoscabar el ordenamiento democrático y liberal o a eliminarlo, o a poner en peligro la existencia de la República Federal Alemana.» Este precepto queda completado por el que se contiene en el número 1.° del mismo artículo: «El ordenamiento interior de los partidos debe estar en consonancia con los principios democráticos.»
Son, pues, partidos anticonstitucionales los que, por sus fines o por la conducta de sus afiliados, tratan de eliminar o menoscabar el orden democrático o poner en peligro la existencia de la República Federal Alemana y también los que no tienen una estructura democrática interna. Es precisamente la falta de esta última exigencia —democracia interna de partido, que la Ley de 1967 trata de asegurar cuidadosamente— la que condujo en su día a la prohibición del Partido Comunista y del Partido Socialista del Reich por el Tribunal Constitucional Federal.
La Ley de Partidos Políticos alemana solamente regula el procedimiento de ejecución de Ja prohibición que en su caso se produzca, poniendo especial cuidado en asegurar esta ejecución, puesto que se atribuye a las autoridades supremas de cada Land un derecho ilimitado de instrucción respecto de las autoridades competentes en materia de seguridad y orden público.
Una consecuencia singular de la declaración de anticonstitucionalidad de un partido político consiste en que los parlamentarios del partido en cuestión pierden su escaño, según se expresa en el artículo 49 de la Ley Electoral de 1956.
En Alemania, ni la legislación ni la doctrina, al tratar este tema, aluden a las organizaciones de tipo para-militar, ni a las secretas, ni a las que tengan un fin penalmente ilícito o similares, en razón a que, en realidad, o bien están comprendidas implícitamente en los supuestos tipificados en el artículo 21 de la Constitución (organizaciones paramilitares) o no cuadran con la naturaleza del partido político (organizaciones secretas) o, finalmente, no son referibles a los fines que normalmente tiene un partido (fines penalmente ilícitos).
No existe en la República Federal Alemana control administrativo de carácter previo, ya que no puede en absoluto ser considerado como tal la obligación que el artículo 6.° impone al comité directivo del partido, consistente en «comunicar al Director Electoral Federal (Bundeswahlleiter) los estatutos y programa del partido, los nombres de los miembros del comité directivo del partido y de las asociaciones regionales, con especificación de sus funciones, y la disolución, en su caso, del partido o de una asociación regional». Tampoco existe un control previo de carácter judicial instado por el Ministerio Fiscal, a requerimiento de la autoridad administrativa, como, por ejemplo, ocurre en España en la actualidad.
El artículo 21 de la Ley Fundamental atribuye al Tribunal Federal de Garantías Constitucionales (Bun-desverfassunggerichthof) la cuestión de resolver sobre la posible anticonstitucionalidad de los partidos, lo que contrasta en este aspecto con lo que ocurre en el resto de Europa Occidental, en donde la atribución de competencias se hace en favor de la jurisdicción ordinaria, garantía suprema de las libertades y derechos fundamentales de la persona.
En dos ocasiones famosas, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre la prohibición de partidos políticos. En 1952 fue declarada la anticonstitucionalidad del Sozialistische Reichspartei y en 1956 se hizo lo mismo con el Kommunistische Partei Deustschland. Prácticamente la totalidad de la doctrina, y también de las fuerzas políticas germanas, han coincidido en la inutilidad de tales decisiones.
(9) «Algunos problemas que plantea la constitucionalización de los partidos políticos», en Teoría y práctica de los partidos políticos, Editorial Cuadernos para el Diálogo, 1977.
(10) «Los partidos políticos en la ordenación constitucional de la República Federal Alemana», Teoría y práctica de los partidos políticos.
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