La nueva Ley Fundamental para la Reforma Política
Novedad importante de la Ley para la Reforma Política es la introducción de un sistema bicameral en lugar del unicameral existente hasta ahora (en la Ley de Cortes de 1942, pero también en la Constitución republicana de 1931).
Importa dejar claro lo que significa —en el plano puramente estructural— la sustitución de unas Cortes unicamerales por unas Cortes bicamerales.
Al respecto conviene tener presente que lo que pretende una Constitución escrita en un sistema democrático es evitar la concentración del poder absoluto en manos de un único detentador del poder.
El proceso político consiste en la interrelación entre los diversos detentadores del poder que participan en él: electorado, parlamento, gobierno, tribunales.
Pues bien, estos cuatro detentadores se controlan unos a otros de diversas maneras que prevé la Constitución. Por ejemplo: en Estados Unidos, veto del presidente a una Ley del Congreso; en el Reino Unido, disolución de la Cámara de los Comunes por el primer ministro; en Alemania Federal, declaración por el Tribunal de Garantías Constitucionales de la ilegalidad de la Ley votada por el Parlamento. Se trata en todos estos casos de controles externos, de controles ejercitados por un detentador del poder frente a otro detentador del poder.
Pero cabe también instrumentar una serie de controles internos, es decir, controles que operan dentro de un mismo detentador del poder, mediante una distribución interna de la parcela de poder que detenta. Es el caso de los Parlamentos bicamerales. El Parlamento —que, como tal, es un detentador individual del poder frente a los restantes órganos estatales— se divide en dos Cámaras, las cuales están obligadas a cooperar en la elaboración y aprobación de la ley (1).
Por tanto, cuando la Ley para la Reforma Política establece que las Cortes se compondrán de dos Cámaras, una que llevará el nombre del Congreso de Diputados, y otra, que se llamará Senado (artículo 2.°) y determina luego la necesaria intervención de las dos Cámaras en la elaboración y aprobación de la Ley, sea ésta de rango constitucional, sea ley ordinaria (artículos 3.° y 4.°), está estableciendo una forma de control interno del ejercicio del poder, y una forma de control que goza además en el Derecho constitucional comparado de gran popularidad, siendo muy pocos los Estados que no lo tienen hoy establecido.
La diferente terminología con que se designa a ambas Cámaras en el Derecho Constitucional comparado —Cámara Baja y Alta, Primera y Segunda Cámara— es, hasta cierto punto, indicativo del carácter con que se las concibe (2).
La expresión Cámara Alta parece querer subrayar una composición aristocrática —Cámara de los Lores, en Inglaterra— o la atribución de competencias especiales —Senado, en los Estados Unidos, representante de los Estados miembros de la Unión federal y con facultades de intervención en la política exterior y en la confirmación de nombramientos del Ejecutivo—.
La expresión Segunda Cámara, utilizada en Inglaterra o en Alemania, parece querer subrayar más bien el carácter, en cierto modo, secundario de una de las Cámaras frente a la otra.
La Ley para la Reforma Política se muestra en este tema tradicionalista, no sólo porque el sistema bicameral ha sido habitual en nuestra historia constitucional desde su establecimiento con el Estatuto Real de 1834, sino también porque mantiene las denominaciones de Congreso de Diputados y Senado, que han venido aceptándose desde que las incorporó la Constitución progresista de 1837, nacida a raíz de los sucesos de La Granja.
Larga es la polémica en torno a las ventajas e inconvenientes del sistema bicameral. No hemos de repetir aquí lo que aparece resumido en cualquier tratado o curso de Derecho político (3). Pero sí nos parece interesante recoger el eco que en nuestras leyes constitucionales ha tenido esta polémica y que viene a concretarse en los respectivos preámbulos de tres textos: la Constitución de 1812, el Estatuto Real de 1834 y la Constitución republicana de 1931.
A) En Cádiz, después de una polémica ardua que prueba una vez más la vinculación entre las formas de estructura social y la estructura política (4), se adopta el sistema unicameral, que aparece justificado, en largo razonamiento, en el Discurso preliminar, leído en 24 de diciembre de 1811, al presentarse en las Cortes el proyecto de Constitución. De este discurso merece transcribirse el siguiente párrafo del apartado XIV (5):
«Pero, Señor, la razón más poderosa, la que ha tenido para la Comisión una fuerza irresistible, es que los brazos, que las Cámaras o cualesquiera otra separación de los diputados en estamentos provocaría la más espantosa desunión, fomentaría los intereses de Cuerpo, excitaría celos y rivalidades, que si en Inglaterra no son hoy día perjudiciales, es porque la Constitución de aquel país está fundada sobre esa base desde el origen de la Monarquía por reglas fijas y conocidas desde muchos siglos; porque Ia costumbre y el espíritu público no lo repugnan; y en fin, Señor, porque la experiencia ha hecho útil y aun venerable en Inglaterra una Institución que en España tendría que luchar contra todos los inconvenientes de una verdadera novedad.»
B) Otros tenían que ser necesariamente los argumentos que se esgrimieran en 1931 para defender el unicameralismo, dado que desde el Estatuto Real de 1834 era ininterrumpida la tradición bicameral en nuestra Patria. En el Discurso del Presidente de la Comisión redactora del proyecto se decía lo siguiente (6) (7):
«Hay que reconocer que, a pesar del concepto democrático que corre por las nuevas Constituciones, son muy pocas —las de Estonia, Finlandia y Yugoslavia— las que declaran la unicameralidad. Pero, en cambio, fijémonos cómo van decayendo y quedando como huellas y residuos las Cámaras llamadas hoy secundarias, y que en una época fueron las primeras Cámaras, como todavía se denomina en los Países Bajos. Esas Cámaras ya no son primeras Cámaras, ni Cámaras secundarias: no son más que un recuerdo de antaño que el tiempo barrerá (...). Es decir, que hay evidentemente una decadencia del sistema bicameral, y nosotros hemos observado que cuando los pueblos realizaron grandes llamamientos populares no hicieron más que una sola Cámara. Así, por ejemplo, ocurrió en Francia en 1791 y en 1848; asi ocurrió en España en las Cortes de Cádiz, contra el parecer de Inguamzo, que bien combatió Toreno. Establecemos, pues, por ser altamente democrática nuestra Constitución una sola Cámara. El sistema bicameral es sobremanera nocivo. Lo es porque no sólo obstaculiza las leyes progresivas, sino porque a veces reyertas entre las dos Cámaras sirven de imposible obstáculo a la buena marcha legislativa, y la debilidad de las mismas puede hacer pasto de un Poder ejecutivo acometedor.»
Es el Estatuto Real de 1834 el que introduce el bicameralismo en nuestra Patria (8). Habiendo sido el sistema discutido, y finalmente rechazado, en las Constituyentes del 12, no puede sorprender que sus autores se preocuparan de argumentar sobre las ventajas del mismo. Dos son las razones que se aducen en la Exposición preliminar (9) para justificar el cambio de sistema:
a) Necesidad de restaurar la constitución tradicional de la nación, devolviendo al clero y a la nobleza la representación que habían tenido en las antiguas Cortes:
«En tiempos del señor Rey Don Carlos I, se vieron excluidos de las Cortes dos brazos del Estado: el Clero y la Nobleza; pero esta innovación peligrosa, que parecía propia para acrecer el influjo del estamento popular, dejándole apoderado exclusivamente del derecho de votar en las Cortes, produjo un efecto contrario, y desde aquella época en que cesó el justo equilibrio y nivel, necesarios para el buen régimen de la Monarquía, fue bastardeando hasta tal punto la antigua institución de las Cortes, que apenas eran ya en nuestros días una sombra de lo que fueron (...). Lejos de aventurar de esta suerte innovaciones arriesgadas, se vuelve a entrar en el camino de la ley, del que nunca se debió salir; se restituyen derechos que no pudieron abolirse ni enajenarse, ni perderse por la prescripción o el olvido; y asegurando un conducto legítimo a todos los intereses sociales, se acalla con la voz de la nación el murmullo de los partidos. Divididas las Cortes en dos brazos o estamentos (sin faltar por eso a su antigua índole, y antes bien, amoldándolas a la forma que la experiencia ha recomendado como más conveniente), puede lograrse, sin azares ni riesgos, el fin importantísimo de aquella institución admirable.»
b) Necesidad de contar con un Cuerpo mediador entre la Monarquía y la representación popular, que hace que esté adoptado en la mayor parte de los países:
«El Estamento de Proceres (como se llamaba en el Estatuto a lo que después fue el Senado) es tan conveniente y necesario, que, bajo una u otra forma, se halla establecida una institución semejante en todos los Estados representativos; y no sólo en las Monarquías templadas, sino en las Repúblicas más libres, así antiguas como modernas. Prueba irrecusable, evidente, de que es preciso poner una barrera al empuje y violencia de los elementos populares, para guarecer a la libertad contra el despotismo y la anarquía.»
Y tan convincentes debieron parecer estos argumentos que en las Constituciones que siguieron hasta 1931, y no obstante su diferente inspiración, no se cuestiona ya sobre la opción unicameralismo-bicameralismo, sino sólo sobre la distinta composición del Senado o sobre la admisión o no del sufragio universal.
A) Parecía lógico que después de cuarenta y cinco años de unicameralismo, con dos Constituciones por medio (la de 1931, y la vigente, que ahora se reforma), el tránsito al sistema bicameral hubiera motivado ardorosa discusión o exigido, al menos, una justificación adecuada que eliminara de entrada esa discusión. La verdad es que no ha habido ni lo uno ni lo otro. A lo más, alguna escaramuza sin importancia.
Porque es cierto que algún autor sugirió hace unos años la vuelta al bicameralismo, razonándolo adecuadamente, pero el modelo de Senado que diseñaba —una Cámara que diera cabida a la representación de los intereses locales y regionales, socioeconómicos, profesionales y culturales, a más de un cierto número de personalidades relevantes designadas— difiere bastante del Senado de la nueva Ley (10).
B) Por lo pronto, el Consejo Nacional del Movimiento, en su informe (11), se limita a subrayar las ventajas inherentes a todo control intraórgano.
C) Al parecer, sólo dos Procuradores cuestionaron la conveniencia de sustituir el sistema unicameral por el bicameral: los señores Escudero y Rueda —supone adelantarse ahora a lo que el pueblo pueda desear—, y Rivas Guadilla —no entiende la justificación—.
La respuesta de la Ponencia es, para ambos, la siguiente: «que tampoco hay razones para prejuzgar que lo que quiere el pueblo es una sola Cámara» y «que en una materia en la que incluso la doctrina constitucionalista más aséptica y especializada está dividida, la fórmula que contiene el proyecto es, cuando menos, razonable como base de discusión, sin que ello excluya, claro está, el que luego el pueblo, a través del referéndum, pueda rechazarla».
D) De todas formas, hay en otros lugares del Informe de la Ponencia algunas afirmaciones de gran interés al objeto de conocer el verdadero alcance de la reforma en este punto. Y así se nos dice:
a) En cuanto al Senado: que «en una estructura parlamentaria bicameral resulta aconsejable compensar, moderar la pura representación popular directa, con la representación de las entidades territoriales» y que «la rica variedad de las distintas zonas —provincias, regiones, comarcas— que constituyen la unidad indisoluble de España hace aconsejable la existencia de una Cámara directamente representativa de las entidades territoriales» (contestación a las enmiendas al artículo 2.°, número 3).
b) En cuanto al Congreso: que «la fisolofía que inspira al proyecto en el tema de las relaciones intercámaras y de sus facultades respectivas —filosofía que la Ponencia acepta— (...), no es sino dar preferencia decisoria al Congreso». «La primacía se ha querido que la tenga el Congreso de Diputados.» (Contestación a las enmiendas al artículo 3.°)
Y un poco más adelante marca aún mejor los rasgos de una y otra Cámara diciendo: «El Congreso de Diputados se piensa debe representar de alguna forma las corrientes de opción (sic) que a corto plazo produce su dinamismo democrático, mientras que el Senado debe atender más a la continuidad y estabilidad política y a la reflexión reposada y perfeccionamiento técnico de los textos legales. El Congreso es la asamblea política por excelencia; el Senado está concebido como regulador de la Constitución y equilibrador de las relaciones ejecutivo-legislativo». (Contestación a las enmiendas al artículo 3.°)
NOTAS AL CAPÍTULO 5
(1) Un estudio de estos dos tipos de control, externo e interno, puede leerse en KARL LOEWENSTEIN: Teoría de la Constitución, Ed. Ariel, 2.a ed., Madrid, 1976, pp. 232-346.
(2) PABLO LUCAS VERDU: Curso de Derecho Político, volumen II, Ed. Tecnos, 1976, pp. 318-319; NICOLÁS PÉREZ SERRANO: Tratado de Derecho Político, Ed. Civitas, Madrid, 1976, página 740.
(3) PABLO LUCAS VERDU: Curso..., vol. II, cit. en nota anterior, pp. 323-329; NICOLÁS PÉREZ SERRANO: Tratado..., citada en nota anterior, pp. 738-739.
(4) Un resumen de esta polémica en LUIS SÁNCHEZ AGESTA: Historia del Constitucionalismo español, Ed. Instituto de Estudios Políticos, 3.ª ed., Madrid, 1974, pp. 104-108.
(5) Puede consumarse en RAMÓN SAINZ DE VARANDA: Colección de Leyes Fundamentales, Zaragoza, 1957, pp. 29-74.
(6) Puede consultarse en la obra citada en la nota anterior, páginas 645-655.
(7) Un resumen de las opiniones que se manifestaron y que quedaron recogidas en el Diario de Sesiones, en orden a la conveniencia o no de suprimir el Senado, puede verse en NICOLÁS PÉREZ SERRANO: La Constitución española (9 de diciembre de 1931). Antecedentes. Texto. Comentarios, Ed. Revista de Derecho Privado, Madrid, 1932, pp. 213-214.
(8) Este curioso documento constitucional ha sido estudiado con todo detalle por JOAQUÍN TOMÁS VILLARROYA: El sistema político del Estatuto Real (1834-36), Ed. Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1968, 649 pp.
(9) El texto de esta exposición puede consultarse en el libro citado en nota anterior, pp. 619-631.
(10) JORGE DE ESTEBAN y otros: Desarrollo político y Constitución española, Ed. Ariel, Madrid, 1973, pp. 194-201.
(11) Puede consultarse en el número 13 de la Colección Informe, editado por el Servicio Central de Publicaciones de la Secretaría General Técnica de la Presidencia del Gobierno, páginas 13-58.
(12) La enmienda del señor ESCUDERO Y RUEDA puede consultarse en el anexo 2 del «Boletín Oficial de las Cortes Españolas» núm. 1.538, pp. 32-33. El informe de la ponencia en el anexo 1 al mismo número, y en el número 13 de la Colección Informe, cit. en la nota anterior, pp. 59-131.
Catálogo de publicaciones de la Administración General del Estado http://publicacionesoficiales.boe.es
Ministerio de la Presidencia. Secretaría General Técnica-Secretariado del Gobierno. Centro de Publicaciones