La nueva Ley Fundamental para la Reforma Política
«En Derecho constitucional, por Senado pueden entenderse dos tipos de instituciones muy diferentes. De una parte, una Cámara alta colegisladora con otra de extracción más popular. Tal es el esquema clásico del bicameralismo y los ejemplos abundan en la historia de las formas políticas. Baste referirse a la Constitución española de 1876. De otro lado, un colegio «conservador» del buen funcionamiento del sistema político, tipo inaugurado, en su moderna versión por los proyectos de Sieyés y los diversos textos de la estirpe constitucional napoleónica (Constituciones francesas del año VIII de 1852; Constitución española de 1808). Es a esta segunda acepción del Senado a la que corresponde el Consejo Nacional del Movimiento organizado por la Ley de 10 de enero de 1967.»
(MIGUEL HERRERO DE MIÑÓN: El principio monárquico, Madrid, 1972, pp. 45 y 46.)
Si, como hemos visto en el capítulo anterior, una de las novedades de la Ley para la Reforma Política la constituye el retorno a una estructura bicameral de las Cortes, parece conveniente analizar los rasgos más acusados que ambas Cámaras legislativas presentan a través de nuestros textos constitucionales.
No podemos pretender en esta ocasión historiar la evolución del bicameralismo en España, sino simplemente obtener, mediante un análisis de nuestras Constituciones, una documentación de base que nos permita contrastar el pasado con el presente, para ver qué rasgos comunes hay entre las Cámaras legislativas que diseñan aquellos textos y las que se perfilan en la nueva Ley Fundamental.
Para facilitar el manejo de esos datos los vamos a ir encasillando en un esquema, común para todas las Constituciones estudiadas y también para las dos Cámaras, y que es el siguiente: a) Investidura; b) (Para el caso de investidura por elección) Ámbito territorial y criterio de distribución; c) Número; d) Duración; e) Edad; f) Nacionalidad; g) Estado y clase social; y, en su caso, h) Signos externos de capacidad económica.
Nos interesa también saber si las Cámaras han sido o no iguales en facultades en el orden legislativo y si alguna de ellas ha tenido atribuida otras funciones accesorias.
Por último, es importante conocer cómo se ha venido regulando en nuestros textos constitucionales el nombramiento de Presidente y Vicepresidentes de cada una de las Cámaras.
A) Como ya ha quedado dicho en el capítulo anterior, el bicameralismo se introduce en España con el Estatuto Real de 10 de abril de 1834. Es más, la disposición más importante del Estatuto Real —cuya preocupación casi exclusiva era la restauración y ordenación de las Cortes— era «la división del cuerpo legislativo en dos estamentos, encargado el primero de representar los intereses morales de la sociedad, y el segundo, los materiales» (1).
Ya vimos también cómo en el preámbulo del propio Estatuto, se invocaban diversas razones que aconsejaban dar una estructura bicameral a las Cortes.
Vamos ahora a examinar el tratamiento que recibían en el citado texto las cuestiones que, según hemos indicado, nos interesa conocer de cara a una posible valoración —y comprensión— de la nueva legalidad española.
B) La composición de la Alta Cámara, que en este momento recibe el nombre de Estamento de Proceres (2), resulta de los siguientes datos:
a) La investidura de los miembros de esta Cámara —Proceres del Reino— tiene lugar por ministerio de la ley (Proceres natos) y por nombramiento real de carácter reglado. Miembros natos lo son todos los Grandes de España, siendo su dignidad de Proceres hereditaria (arts. 5.° y 6°). «Esta preeminencia —decía la Exposición Preliminar (3)—, tan conforme al espíritu de la Monarquía, tan tutelar y conservadora, es al mismo tiempo favorable a la verdadera libertad; pues asegurando a una clase no menos poderosa por sus timbres que por su riqueza, la noble independencia que ha menester en el ejercicio de su elevado ministerio, la acostumbrará a mirar el depósito de las leyes fundamentales como se mira un patrimonio vinculado en la propia familia.» En cuanto a los de nombramiento real, las facultades del Rey aparecen limitadas al tener que recaer sobre quienes reúnan determinadas condiciones (arts. 3.° y 8.°), «que afiancen, en lo posible, el acierto en los nombramientos, para que no se adultere una institución tan importante, y declarando vitalicia aquella dignidad, a fin de ponerla más a cubierto del temor y de la esperanza».
b) El número de Proceres del Reino es ilimitado (artículo 9.°), «porque no siendo amovibles ni su mandato revocable, la salud del Estado reclama que la Potestad Regia, como árbitra (sic) y moderadora, pueda, por medio de nuevos nombramientos, ejercer un saludable influjo en una corporación tan independiente y poderosa, bien sea para prevenir o templar por aquel medio una colisión demasiado violenta, bien para establecer el equilibrio entre los varios poderes del Estado» (de la Exposición Preliminar). Pese a todo, el número de miembros del Estamento de Proceres fue siempre reducido (4).
c) La duración del cargo es vitalicia (art. 7.°).
d) La edad exigida es la de veintiún años, tanto para los natos (art. 5.°) como para los de nombramiento real (art. 8.°).
e) Se exige la nacionalidad española (arts. 3.°, 5.° y 8.°).
f) En cuanto al estado y clase social, la composición del Estamento es mixta: nobleza, alto clero y las nuevas aristocracias (arts. 3.°, 5.° y 8.°), comprendiendo «en su seno a los que se aventajen y descuellen por su elevada dignidad o por su ilustre cuna, por sus servicios y merecimientos, por su saber y sus virtudes: los venerables Pastores de la Iglesia; los Grandes de España, cuyos nombres despiertan el recuerdo de las antiguas glorias de la Nación; los caudillos que en nuestros días han acrecentado el lustre de las armas españolas; los que en el noble ejercicio de la Magistratura, en la enseñanza de las Ciencias o en otras carreras no menos honrosas hayan prestado a su Patria eminentes servicios, granjeando para sí merecida estima y renombre». (De la Exposición Preliminar.)
g) Por último, salvo los Proceres eclesiásticos y los del número 3.° del artículo 4.° (que podríamos llamar «aristocracia administrativa»), todos los demás debían percibir como signo externo de capacidad económica una determinada renta anual (artículos 3.°, 5.° y 8.°).
C) Por lo que hace a la Cámara baja, que en el Estatuto se llama Estamento de Procuradores, su composición se establecía así:
a) La investidura tenía lugar por elección (art. 13).
b) El ámbito territorial de la elección era la provincia (art. 14, núm. 4.°).
c) Los criterios de distribución se remitían a la ley electoral (art. 13).
d) La duración del mandato era de tres años, salvo disolución (art. 17), y con posibilidad de reelección (artículo 18).
e) El requisito de la nacionalidad se expresa así: «ser natural de estos Reinos o hijo de padres españoles» (artículo 14, núm. 1).
f) En cuanto al estado no aparece todavía la prohibición que se introducirá en la Constitución de 1837 de que sean diputados los eclesiásticos.
g) La edad exigida es de treinta años (art. 14, núm. 2.°).
h) Se exige como signo externo de capacidad económica estar en posesión de una renta propia anual de doce mil reales (art. 14, núm. 3.°).
D) Las Cámaras, en cuanto legisladoras, eran iguales en facultades (art. 33). Los respectivos reglamentos atribuían funciones jurisdiccionales frente a los Secretarios del Despacho al Estamento de Proceres, ejerciendo la función acusadora el Estamento de Procuradores (5).
E) El Presidente y Vicepresidente de cada Cámara se designa por el Rey, pero en el caso del Estamento de Procuradores la designación ha de hacerla sobre una lista de cinco Procuradores que propone el Estamento (artículos 12 y 21).
A) Istúriz, disidente del grupo progresista, preparó un proyecto de texto constitucional que debía discutirse por las Cortes convocadas en 1836. Aunque el proyecto no pudo llegar a discutirse por causa de la actuación de las sociedades secretas y de la oposición de los progresistas partidarios de Mendizábal y otra serie de sucesos que culminaron en el motín o pronunciamiento de la Granja, desde nuestro punto de vista ofrece interés, pues en él se mantenía el sistema bicameral, introducido por el Estatuto, cambiándose el nombre de la Cámara Baja que pasaba a llamarse Estamento de diputados —de Procuradores, en el Estatuto.
B) La composición del Estamento de Proceres del Reino sufría también algunas modificaciones:
a) La investidura de los Proceres tiene lugar por designación real, lo mismo si son vitalicios o con derecho a sucesión (Proceres «con calidad de hereditarios»). Pero se mantienen como hereditarios los que ya lo fueren conforme al Estatuto (o sea, los Grandes de España existentes en ese momento) (art. 17). Desaparecen, además, los condicionamientos que convertían en reglada la designación real.
b) El número era ilimitado según resulta de la dicción del texto: «...constará de los individuos que el Rey nombrare para componerle...» (art. 17).
c) El cargo tiene una duración vitalicia con derecho, en su caso, a transmisión hereditaria (art. 17).
d) Se exige tener la edad de veintiún años para ser Procer por derecho de herencia, sin que pueda ser nombrado Procer ningún menor de edad, subrayando el texto que «no se admitirá dispensa de ninguna clase en este punto» (art. 18).
e) No hay referencia expresa a la nacionalidad que ha de tener el Procer que presumiblemente habría de ser la española.
f) Se exige el signo externo de capacidad económica (poseer una renta determinada) sólo para los hereditarios, no para los de nombramiento vitalicio (artículo 17), lo que naturalmente se traducía en un aumento de la discrecionalidad real.
C) La composición del que ahora se llamaba Estamento de Diputados se establecía así:
a) Se establecía que la investidura habría de tener lugar mediante elección popular, «según las formas y bajo las condiciones que dictare y exigiere la ley electoral» (art. 22), en la que se regularía con entera libertad —puesto que ninguna prevención contenía el Proyecto— el ámbito territorial de la elección y los criterios de distribución.
b) La duración del mandato se fijaba en tres años salvo disolución (art. 24), con posibilidad de reelección (art. 26).
c) Tampoco había prevención específica sobre nacionalidad de los elegibles, ni limitación en cuanto al estado eclesiástico.
d) No se menciona la exigencia de signos externos de capacidad económica aunque hay que presumir se hubiera establecido por la correspondiente ley electoral, dado el carácter gratuito del cargo (artículo 25).
D) Las dos Cámaras eran iguales en facultades legislativas (art. 13), teniendo conferidas el Estamento de Proceres ciertas funciones jurisdiccionales (art. 20).
E) Ninguna norma he encontrado sobre nombramiento de Presidente y Vicepresidente de cada una de las Cámaras.
A) Si el Estatuto Real de 1834 supuso la introducción en España del bicameralismo, la Constitución de 1837, vino a dar fijeza a los nombres con que en adelante iban a de signarse en nuestra Patria cada una de las dos Cámaras legislativas: «Congreso de los Diputados» y «Senado».
Como ha recordado Sánchez Agesta, «el primero de dichos nombres, Congreso de los Diputados, fue aceptado sin discusión porque el uso político de designar la Cámara, aun en las Cortes de Cádiz como "congreso" hacía el término familiar. En cambio, fue más discutida la denominación de Senado. Muchos diputados buscaban un natural paralelismo entre ambos nombres; y así hubo quien propuso que se las llamara simplemente Cámara de los Diputados y Cámara de los Senadores y quien arguyó que denominando simplemente Senado a la segunda Cámara, la primera debería llamarse también simplemente "Diputación". Las denominaciones del Estatuto se rechazaron como nefandas, sin duda para trazar una clara diferencia, tanto más necesaria cuanto que realmente se estaba aceptando uno de sus principios. Ni la palabra "estamento" ni la adaptación "Cámara de proceres", que parecía sugerir una cámara privilegiada, nobiliaria, se escucharon con paciencia. Sin pena ni gloria, sin otra razón que la de no hallar otro término más adecuado (se propuso incluso que se la llamara con un falso casticismo "Cámara de prohombres"), pasó el término Senado, que a nadie gustaba, pero pasó con la fortuna histórica conocida, que lo mantuvo en todas las Constituciones del siglo XIX» (6).
B) Al hilo del esquema propuesto al comienzo, la organización del Senado quedaba establecida así:
a) Hay una única clase de senadores, pues son todos de nombramiento real a propuesta, en terna («lista triple», dice el texto constitucional), de los electores que en cada provincia nombran los diputados a Cortes (art. 15), y la Exposición de Motivos del Proyecto de la Comisión (7) justificaba así el precepto: «...y como las Cortes habían acordado que este Cuerpo no fuese hereditario ni privilegiado, no quedaba libertad a la Comisión para proponer sino que fuese elegido, bien por el pueblo, bien por la Corona. Si lo primero, podría temerse que fuera demasiado semejante a| Congreso, y poco a propósito, por consiguiente, para revisar las leyes que éste hiciera; si lo segundo, que no tuviera la fuerza y el prestigio que estos Cuerpos necesitan, y sin los que no pueden existir. Para evitar uno y otro inconveniente, propone la Comisión que se elijan por el Rey, a propuesta en lista triple, hecha por las provincias. Este método, ya conocido en otros países, parece ser el único que puede adoptarse en el nuestro en estas circunstancias; porque conservándose el origen popular del Senado, deja a la Corona el medio de evitar que tomen en él asiento algunas personas que pudieran no ser las más a propósito para ello».
b) El número de senadores resulta de la conjugación de dos criterios: proporcionalidad con el número de diputados (tres quintas partes del número de éstos), y proporcionalidad a la población de cada provincia (sin que ninguna pueda dejar de tener, por lo menos, un senador) (arts. 14 y 16). En todo caso, lo que quedaba claro para los redactores del precepto es que el número de senadores «debe ser muy inferior al de los diputados, y la Comisión lo hubiera reducido a la mitad, si no hubiera considerado que puede haber muchos ausentes por motivo del servicio nacional, por lo que propone que sean las tres quintas partes». (De la Exposición de Motivos del Proyecto.)
c) La duración en el cargo es temporal, de manera que «cada vez que se haga elección general de diputados por haber expirado el término de su encargo (tres años), o por haber sido disuelto el Congreso, se renovará por orden de antigüedad la tercera parte de los senadores, los cuales podrán ser reelegidos» (art. 19).
d) El requisito de la nacionalidad española se exige expresamente (art. 17).
e) La edad para ser senador se fija en los cuarenta años (art. 17), salvo los hijos del Rey y del heredero inmediato de la Corona que lo son a la edad de veinticinco años (art. 20). Precisamente en razón a que la edad de cuarenta años puede reputarse —mucho más en aquella fecha— como avanzada, la Comisión había propuesto que el cargo fuera vitalicio, lo que no prosperó según hemos visto. Decía así la Comisión: «Debiendo diferenciarse los senadores de los diputados por la duración de sus encargos, la única cuestión que en esta parte podía ofrecerse era la de si serían o no vitalicios. La Comisión se ha decidido por la afirmativa. Exigiéndose la edad de cuarenta años a lo menos para poder ser elegido senador, la Comisión ha calculado que la edad media de los que lo sean no bajará de cincuenta años y no pudiendo pretenderse que la duración de su encargo sea menor de nueve o diez, bastará esta sola circunstancia para no sujetar a reelección a personas de tan avanzada edad. Ni tendrían tampoco en ese caso la independencia que necesitan los individuos de un Cuerpo que, lejos de contar como su principal elemento la popularidad, tendrá en algunas ocasiones que resistir el movimiento, si no de la opinión pública, al menos de la que se presente con el carácter de tal. Además, siendo gratuito este cargo, y menos lisonjero por más de un concepto que el de diputados podía temerse que, lejos de apetecerlo, como conviene, las personas capaces de desempeñarlo dignamente procurarán no obtenerlo si no les ofrecía la mayor estabilidad y si había de sujetarlos a nuevas elecciones». (De la Exposición de Motivos del Proyecto.)
f) En cuanto al estado y clase social nada se dice expresamente.
g) La determinación de los signos externos de capacidad económica se remite a la ley electoral (artículo 17), en razón a ser ésta «una circunstancia tan variable, y tan poco a propósito las del día para establecer una regla que pueda considerarse justa por mucho tiempo». (De la Exposición de Motivos del Proyecto).
C) La estructuración del Congreso de Diputados viene determinada por los siguientes datos:
a) La investidura de los diputados tiene lugar por elección directa (art. 22).
b) Como ámbito territorial de la elección se fija la provincia (art. 21).
c) El criterio de distribución era la población, a razón de un diputado al menos por cada cincuenta mil almas (art. 21).
d) La duración en el cargo era de tres años (art. 25) con posibilidad de ser reelegidos indefinidamente (art. 22).
e) Para ser diputado se requiere tener la nacionalidad española (art. 23).
f) Han de ser de estado seglar (art. 23).
g) La edad exigida es la de veinticinco años (art. 23).
h) En cuanto a las demás circunstancias la Constitución se remite a la ley electoral (art. 23).
D) Senado y Congreso se conciben como Cámaras legisladoras iguales en facultades (art. 13).
E) El Congreso de los Diputados nombra su Presidente, Vicepresidente y Secretarios (art. 30). El Rey nombra para cada legislatura de entre los mismos senadores, el Presidente y Vicepresidente del Senado, y éste elige sus Secretarios (art. 31).
A) Llegamos así a la Constitución moderada de 1845 que da una nueva configuración al Senado, «una de las piezas más importantes y sugestivas de la nueva Constitución»: «Se rechaza la Cámara nobiliaria, según el patrón inglés de la Cámara de los Lores; se rechaza también la Cámara electiva, de que ofrecía un modelo la Constitución belga (modelo que fue acogido por la Constitución de 1837), para imitar el modelo francés de Senado, designado por la Corona entre determinadas categorías, que entrañan la alta clase media de la política, de la administración, de la propiedad y del ejército, junto con la jerarquía de la Iglesia y una representación de la grandeza y de los títulos de Castilla. Es la doctrina de las aristocracias naturales, levemente templada por esa presencia de la nobleza histórica y de la Iglesia (a cuya jerarquía también conciben los constituyentes como una aristocracia natural) y fundida en el criterio doctrinario que exige a todos los senadores una elevada renta o una crecida cifra de contribución directa» (8).
Muy claramente se razonan en el dictamen de la Comisión (9) los motivos que llevaron a dar al Senado la configuración que reflejan los artículos 14 a 18 del nuevo texto constitucional:
a) En primer lugar, conveniencia de huir de novedades. «... la Comisión, empero, íntimamente persuadida de que en negocios de tan grave trascendencia no hay novedad que no ofrezca su peligro, resolvió cerrar la puerta a todas las novedades. En esto no hizo otra cosa sino seguir los instintos poderosos puestos por Dios en las sociedades humanas, para que se sirvan de ellos como de un fortísimo escudo contra avenidas de opiniones extravagantes y nuevas. Merced a estos instintos salvadores, la verdad no es para las sociedades sino lo que purifica la discusión y sanciona el tiempo.»
b) En segundo lugar, los inconvenientes del sistema hereditario en la organización de los senados conservadores: «la inflexibilidad, cosa contraria al oficio para que los senados conservadores han sido inventados; el excesivo apego a las tradiciones, causa de grandes rompimientos con las opiniones reinantes y, por último, el egoísmo familiar y de casta, que da en rostro a los pueblos»,
c) En tercer lugar, las ventajas del sistema electivo, pero no «como un remedio universal a todas las cosas», pues desde este punto de vista, más bien habría que concluir que «lejos de mitigar, agrava muchas veces las dolencias del Estado», sino exclusivamente «aplicado a la organización de la asamblea conservadora». Así contemplado el sistema electivo «tiene la ventaja de ser consonante con el principio que es el cimiento sobre que se funda y levanta en las sociedades modernas todo el edificio constitucional de los pueblos libres».
d) En cuarto lugar, las ventajas de la elección real sobre la popular, «por cuanto con la unidad que dimana del principio establece entre el Senado y el Congreso la diversidad que procede de su origen. Proponiendo, como el Gobierno de su Majestad, que sea ilimitado el número de senadores, la Comisión da al Senado la flexibilidad que necesita en el curso vario de los sucesos; exigiendo ciertas cualidades y circunstancias en el que ha de ser nombrado senador y que el cargo que se le confiara sea de por vida, ha procurado que alcance esta institución la conveniente independencia».
Todas estas motivaciones se resumen en una: la necesidad de dotar al Trono de un órgano de apoyo frente a los excesos de las asambleas populares, porque —dice la Comisión— «el Trono no puede ser independiente sin una institución que le sirva como de arrimo y que esté, hasta cierto punto, debajo de su mano; sólo así se puede contrastar con su flaqueza a las asambleas populares, tan llenas, después de las discordias civiles, de soberbia y pujanza».
B) Pues bien, sobre estas premisas, la composición del Senado se resume en los siguientes datos:
a) La investidura de los senadores tiene lugar por nombramiento real (art. 14).
b) Su número es ilimitado (art. 14).
c) La duración en el cargo es vitalicia (art. 17).
d) Se exige la condición de español (art. 15).
e) La edad mínima se fija en los treinta años cumplidos (art. 15), pero los hijos del Rey y del heredero de la Corona son senadores con veinticinco años (art. 18).
f) En cuanto al estado y clase social, deben pertenecer a la Nobleza, al Alto Clero, a la Alta Clase Política, a los Altos Cargos del Ejército o de la Armada, o a la Alta burguesía.
g) Como signos externos de capacidad económica se exige disfrutar de una renta anual determinada o pagar contribución directa en una cuantía también determinada (art. 15).
C) Por lo que respecta al Congreso de Diputados los datos que determinan su composición son los siguientes:
a) La investidura tiene lugar por elección directa (artículo 21).
b) Ámbito territorial de la elección es la provincia (artículo 23).
c) Como criterio de distribución se fija únicamente la población, a razón de un diputado por cada cincuenta mil almas (art. 20).
d) La duración del cargo se fija en cinco años (artículo 24), con posibilidad de reelección indefinida (art. 21).
e) Han de tener la nacionalidad española (art. 22).
f) La edad mínima se fija en los veinticinco años (artículo 22).
g) Han de ser de estado seglar (art. 22).
h) Y en cuanto a signos externos de capacidad económica han de disfrutar renta procedente de bienes raíces o pagar por contribución directa una cantidad determinada.
D) Debe recordarse que ambas Cámaras son, en lo legislativo, iguales en facultades (art. 13), pero el Senado tiene atribuidas ciertas funciones jurisdiccionales (art. 19).
E) Al igual que en la Constitución de 1837, el Rey nombra el Presidente y Vicepresidente del Senado, mientras que es el Congreso el que, sin intervención real, hace el nombramiento de los suyos (arts. 29 y 30).
Aunque ciertamente no dejaron huella en nuestra historia constitucional, no pueden dejar de mencionarse aquí los Proyectos de Bravo Murillo («Gaceta» de 2 de diciembre de 1852) que pretendieron reformar la Constitución de 1845, pues su propósito de robustecer al Gobierno no podía dejar de afectar a la composición y al funcionamiento de las Cámaras. Y así era en efecto, pues se reorganizaba el Senado, se establecía el secreto de las sesiones en ambas Cámaras, modificaba la base del sufragio restringiendo el censo a la lista de los 150 mayores contribuyentes de cada distrito, y privaba de autonomía a las Cortes, cuyas mesas designaba el Gobierno, siendo muy amplias las facultades de los Presidentes.
Sabido es que once días después de publicados los Proyectos, caía Bravo Murillo combatido por todos.
A los efectos de la información que nos interesa es necesario consultar el Proyecto de Constitución (Pr. Const.) el Proyecto de Ley sobre organización del Senado (Pr. Sen.) y el Proyecto de Ley para las Elecciones de los Diputados a Cortes (Pr. Dip.).
B) Por lo que respecta al Senado, tenemos:
a) La investidura es por decisión real vinculada (Grandes de España que reúnan determinadas condiciones —senadores «hereditarios»—, y los que la Ley llama senadores «natos»), y por decisión real de discrecionalidad relativa (Títulos del Reino que paguen una renta determinada —que serán también «hereditarios»— y los que la Ley llama senadores «vitalicios») (arts. 1.°, 2.°, 4.°, 5.°, 8.° y 9.° Pr. Sen.).
b) En cuanto a su número no se establece limitación alguna.
c) La duración en el cargo es vitalicia.
d) Por lo que se refiere a la nacionalidad se establece que pueden serlo por herencia, los españoles de nacimiento y los hijos de padres españoles (artículo 1.° Pr. Sen.).
e) Por lo que hace a la edad, se exigía la de cuarenta años para ser senador vitalicio (art. 5.°, Pr. Sen.) y veinticinco para serlo hereditario (art. 1°, Pr. Sen.). Los hijos del Rey y del inmediato heredero de la Corona son senadores natos a los veinticinco años (artículo 12, Pr. Const.), pero el Príncipe de Asturias lo es desde los catorce y los infantes de España desde los veinte (art. 4.°, Pr. Sen.).
f) En cuanto al estado y clase social venían determinados, como decía la Exposición Preliminar por «la primera nobleza, el mérito personal constituido en posición elevada y la propiedad, que tanto interés tiene en la acertada gestión de los negocios públicos». Se trataba, en suma, de actualizar, quizá con no mucho acierto, los estamentos privilegiados de Jovellanos, y constituir un elemento conservador al margen de los intereses de los partidos.
g) Por último, en cuanto a signos externos de capacidad económica, se exige a los senadores hereditarios y a los vitalicios disfrutar de una renta determinada o pagar contribución por bienes raíces.
C) El Congreso de Diputados se estructura de la forma siguiente:
a) La investidura tiene lugar por elección directa (artículo 1.°, Pr. Dip.).
c) El número de diputados se fijaba en 171 (art. 1.°, Pr. Dip.).
d) La diputación dura cinco años, salvo disolución, y con posibilidad de reelección indefinida (art. 16, Pr. Dip.).
e) En cuanto a la nacionalidad se exige ser español de nacimiento o hijo de padres españoles (art. 2.°, Pr. Dip.).
f) Por lo que hace al estado y clase social debe destacarse la exclusión de los eclesiásticos y la de los funcionarios civiles y militares en determinadas circunstancias (art. 4.°, Pr. Dip.).
g) La edad para ser diputado se fijaba en los treinta años cumplidos.
h) Y en cuanto a signos externos de capacidad económica, se exige la cualidad de contribuyente por contribución directa, sobre inmuebles en todo o en parte, según la cuantía (art. 2°, Pr. Dip.).
D) Las Cámaras se consideraban iguales en facultades (art. 9°, Pr. Const.), pero el Senado tenía, además de las funciones legislativas, ciertas funciones jurisdiccionales (art. 13, Pr. Const.).
E) La designación del Presidente y Vicepresidente de las Cámaras habría de hacerse por el Rey entre los individuos de cada una de ellas, sin otra limitación (art. 2° del Proyecto de Ley para el régimen de los cuerpos colegisladores). Se mostraba, pues, el Proyecto en este punto más conservador incluso que el Estatuto Real donde, como vimos, la Cámara Baja, al menos, proponía una lista de cinco Procuradores.
A) «La revancha que el partido progresista opuso a la Constitución «moderada» de 1845 y al conato de Bravo Murillo, en 1852, de acentuar esta moderación» (10), fue la Constitución de 1856.
B) El Senado se organiza de la forma siguiente:
a) Novedad importante de la nueva Constitución la supone el que el nombramiento de los senadores tiene lugar a virtud de elección directa y por provincia, igual que los diputados (art. 18). Así, pues, hay una única clase de senadores —electivos— desconocidos hasta ahora en nuestros textos Constitucionales, aunque una aproximación a esta categoría pueda encontrarse en la Constitución también progresista, de 1837, con su fórmula ecléctica de senadores nombrados por el Rey sobre una terna propuesta por los electores.
b) El número de senadores será igual a las tres quintas partes de los diputados (art. 17).
c) La duración en el cargo es, igual que en el caso de los diputados, de tres años. Son reelegibles indefinidamente (art. 22, en relación con el 25).
d) Para ser elegido senador hay que tener la nacionalidad española (art. 20).
e) La edad mínima para ser senador es la de cuarenta años (art. 20), salvo los hijos del Rey y del inmediato sucesor a la Corona que son senadores con veinticinco años (art. 23).
f) No se hace prevención alguna en cuanto al estado y clase social.
g) Se exigen los conocidos signos externos de capacidad económica: pagar contribución directa o disfrutar de renta determinada (art. 20).
C) Por lo que hace al Congreso de Diputados los datos a retener son estos otros:
a) La investidura es por elección directa (art. 25).
b) Ámbito territorial de la elección es la provincia (artículo 25).
c) Como criterios de distribución se utilizan la provincia y la población: cada provincia nombrará un Diputado al menos por cada 50.000 almas de población (art. 24).
d) La duración en el cargo es de tres años siendo reelegibles indefinidamente (art. 25).
e) Se requiere tener nacionalidad española para ser elegido diputado (art. 26).
f) La edad mínima para ser diputado se fija en veinticinco años (art. 26).
g) Sólo siendo de estado seglar, se puede ser diputado (art. 26).
h) No se exigen al presunto diputado en la Constitución signos externos de capacidad económica.
D) Aunque, en principio, las Cámaras son iguales en facultades (art. 16), se establece la primacía del Congreso sobre el Senado en las leyes financieras («sobre contribución y crédito público»), las cuales «se presentarán primero al Congreso de los Diputados, y si en el Senado sufrieren alguna alteración, sin que pueda obtenerse avenencia entre los dos Cuerpos, pasará a la sanción real lo que aprobase el Congreso definitivamente» (art. 38).
E) Muestra del carácter progresivo del texto que analizamos es que cada uno de los Cuerpos Colegisladores nombra un Presidente, Vicepresidente y Secretarios (artículo 32).
A) En la inquieta historia de la Constitución moderada de 1845 merece también destacarse, por lo que hace al tema que estudiamos, la Ley Constitucional de 17 de julio de 1857, por la que se reforman los artículos 14, 15, 16, 17 y 18 (referentes al Senado) y 28 (sobre Reglamentos parlamentarios) de la Constitución de 1845, cuya vigencia había sido restablecida parcialmente por Real Decreto de 15 de septiembre de 1856, y en su totalidad por Real Decreto de 14 de octubre de 1856.
B) Las modificaciones del Senado afectan a los siguientes puntos:
a) Los senadores, que en la Constitución de 1845 eran sólo de nombramiento real, son ahora de dos clases: natos y de designación real (art. 14).
b) Varían también las clases entre las que el Rey puede efectuar su elección (art. 15).
c) Mientras en la Constitución de 1845 todos los senadores eran vitalicios, la mayor o menor duración en el cargo determina ahora tres clases de senadores: temporales, vitalicios y hereditarios (artículos 14 y 17) (11).
d) Se aumentan las cifras relativas a los signos externos de capacidad económica.
A) Los dos grandes principios de la Revolución de Septiembre fueron el liberalismo radical y la democracia. Las Cortes Constituyentes nacidas de aquélla —esas Cortes «que vienen a legislar para una nueva dinastía», como dice el dictamen de la Comisión redactora del Proyecto de Constitución— va a desenvolver aquellos principios. Al impulso del liberalismo radical responde una declaración de derechos formulada en términos particularmente intensos: derechos absolutos, derechos naturales, derechos ilegislables..., derechos también inaguantables, como según es fama añadió con sorna un miembro de aquellas Cortes. Traducción del principio democrático es la declaración de que la soberanía reside esencialmente en la Nación de la cual emanan todos los poderes, la atribución con carácter exclusivo de la potestad legislativa a las Cortes, y el sufragio universal. Aquellas Cortes, en efecto, Iban a librar —y a ganar— una de las más duras batallas por el sufragio universal. Allí pronunció Cánovas su gran discurso en defensa de la limitación del sufragio por la capacidad económica. La Constitución excluye a la mujer, al menor, al loco, al criminal. Pues bien: «¿Si han de señalarse necesariamente capacidades e incapacidades para ejercer esa función, es tan claro que no deba también incapacitarse, como a la mujer o al menor, al mendigo o al ignorante? ¿Es tan claro que tengan derecho a votar los impuestos que pesan sobre los demás el que no contribuye a ellos con una mínima parte siquiera? ¿Es tan evidente que deba contribuir a crear el derecho quién no lo conoce, ni lo comprende, ni puede comprenderlo, ni conocerlo?» (12). Estas palabras resumen la crítica doctrinaria al sufragio universal, el cual, sin embargo, iba finalmente a imponerse.
B) La composición del Senado se estableció así:
a) La investidura de los senadores tiene lugar por elección, mediante sufragio universal indirecto. A tal efecto, cada distrito municipal elige por sufragio universal un determinado número de compromisarios, los cuales se asociarán (sic) a la Diputación provincial respectiva, constituyendo con ella la Junta electoral. Cada una de estas Juntas elige, por mayoría absoluta de votos, cuatro senadores (art. 60).
b) Ámbito territorial de la elección es la Provincia (artículo 60).
c) Como criterio de distribución se recurre también al territorial ya que cada Provincia designa, según hemos dicho, cuatro senadores (art. 60).
d) El número de senadores es de cuatro por provincia (art. 60).
e) El Senado se renueva por cuartas partes cada tres años (art. 39).
f) Se exige la nacionalidad española (art. 62).
g) La edad para ser senador se fija en los cuarenta años (art. 62).
h) En cuanto al estado y clase social se exige desempeñar o haber desempeñado determinados altos puestos en la Administración, en el Ejército, en la Magistratura o en la Iglesia (art. 62).
i) Se exige en algún caso signos externos de capacidad económica. Y así, se atribuye la condición de elegibles a los 50 mayores contribuyentes por contribución industrial y a los 20 mayores por subsidio industrial o provincial de cada provincia (artículo 63).
C) En cuanto al Congreso las prevenciones contenidas en esta Constitución de 1869 son las siguientes:
a) La investidura tiene lugar por elección en la forma prevista en la ley electoral (art. 65).
b) Criterio de distribución es la población: un diputado, al menos, por cada 40.000 almas de población (art. 65).
c) La duración es de tres años, pues el Congreso se renueva cada tres años en su totalidad —a diferencia del Senado, que lo hace por cuartas partes— (art. 39).
d) Los diputados han de gozar de la nacionalidad española (art. 66).
e) Han de ser mayores de edad (art. 66).
f) Nada contiene la Constitución sobre exclusión de eclesiásticos, ni sobre signos externos de capacidad económica.
D) Ambas Cámaras se conciben como iguales en facultades excepto en los casos previstos en la Constitución (art. 38), como, por ejemplo, la distinta competencia de cada Cámara en relación a la responsabilidad de los ministros (acusa el Congreso y juzga el Senado) (art. 89), o bien el carácter prevalente de la resolución del Congreso sobre la del Senado en materia de contribuciones, crédito público y fuerza militar (art. 50).
E) En la misma línea de la Constitución de 1856, la que ahora estudiamos atribuye también a las Cámaras la facultad de nombrar sus respectivos Presidente y Vicepresidente (art. 45).
A) De los dos proyectos constitucionales que se presentaron a la Asamblea Constituyente, el de la minoría intransigente no fue objeto de ninguna discusión en las Cortes, e incluso el de la mayoría —que es el que aquí manejaremos— sólo fue objeto de atención directa de la Constituyente durante tres días —del 11 al 13 de agosto—. Luego, otros acontecimientos distrajeron la atención de la Asamblea hasta que los sucesos de la guerra civil obligaron a arrinconar definitivamente el proyecto: «¿... cuando el Gobierno pide hombres y recursos, nosotros, que apenas tenemos Patria, entregado casi todo el mediodía a los excesos de la demagogia roja, y entregado el norte a los excesos de la demagogia blanca, nos debemos entretener en discutir una Constitución, cuando apenas sabemos si mañana conservaremos la libertad que hay en nuestras almas ni la tierra que tenemos bajo nuestras plantas...?». Estas palabras de Castelar, pronunciadas el 20 de agosto, son bien expresivas del desaliento de los constituyentes. Unos meses después, el 3 de enero de 1874, Pavía, capitán general de Madrid, ocupaba el Congreso desalojando materialmente de sus asientos a los diputados (13).
Muy pocos datos hay en el proyecto (de la mayoría) en relación con el tema que nos interesa. Pero sí los suficientes como para probar la preeminencia que sus redactores atribuían al Congreso frente al Senado, que empezaba revelándose ya en el orden mismo de su tratamiento en el texto constitucional, pues, contra lo que ocurre en los hasta ahora examinados, se habla primero del Congreso (art. 51) y después del Senado (art. 52).
B) En cuanto al Congreso, los únicos datos que resultan de la Constitución son los siguientes:
a) La investidura tiene lugar por sufragio universal directo (art. 51).
b) El único criterio de distribución previsto es el de la población: un diputado por cada 50.000 almas (art. 51).
c) La investidura tiene una duración de dos años (artículos 53 y 55).
C) Por lo que hace al Senado, se abocetaba su composición con estos otros rasgos:
a) La investidura la reciben por elección por las Cortes de sus respectivos Estados (art. 52).
b) El número de senadores es de cuatro por cada Estado, sea cualquiera su importancia y el número de sus habitantes (art. 52).
e) La duración de la investidura es de dos años (artículos 53 y 55).
D) Como ya hemos anticipado, las Cámaras no tienen las mismas facultades, siendo indiscutible la preeminencia del Congreso. En realidad, y según veíamos en el capítulo 4, la discusión y aprobación del proyecto corresponde al Congreso, quedando limitada la competencia del Senado a un control previo de constitucionalidad en forma de veto suspensivo.
E) Por último, en perfecta coherencia con el carácter progresivo del proyecto, cada Cámara habría de elegir sus respectivos Presidentes y Vicepresidentes (art. 56, número 3.°).
A) Estamos ya en la Restauración monárquica de 1875 y en la Constitución de 1876, que la sigue. No puede sorprender que los redactores del proyecto prestaran particular atención al Senado, cuyo componente moderador tratan de acentuar. En este sentido, la Exposición de Motivos que acompañaba al proyecto del Gobierno decía lo siguiente (14):
«El deseo y la necesidad de rodear a la Monarquía constitucional de instituciones similares, dando cabida en ellas a todas las clases sociales, para que, con el instinto de la propia conservación, defiendan de las oleadas revolucionarias los intereses permanentes de la sociedad española, recomiendan la organización que a la alta Cámara se da, huyendo de los inconvenientes que la práctica señalaba cuando el cargo de senador era vitalicio, y lo adquirían unos por derecho propio y otros por elección de la Corona, que podía aumentar el número de los elegidos. Las tres clases de senadores que ahora se establecen, de derecho propio, de nombramiento de la Corona y de elección, revisten a aquel elevado Cuerpo de la consistencia y de la flexibilidad que ha menester para resistir con firmeza toda suerte de invasiones y para facilitar el turno pacífico y regular de los partidos en el mando.»
El tono conservador del Senado todavía se acentúa por la Comisión del Congreso, que introdujo algunas variaciones en el título correspondiente del proyecto por entender «que era harto reducido el número de senadores que han de elegir la Corona, por una parte, y las Corporaciones y mayores contribuyentes por otra». También en orden al Congreso de Diputados introdujo la Comisión algunas modificaciones (15).
B) Expuestos en el mismo orden que hemos empleado en los apartados anteriores, los datos definidores del Senado eran en la Constitución de 1876 los siguientes:
a) La investidura tiene lugar por ministerio de la ley (senadores natos o, como dice, el texto constitucional, «por derecho propio»), por nombramiento real de carácter reglado, y por elección de las Corporaciones del Estado y mayores contribuyentes (arts. 20, 21 y 22).
b) El número de senadores es de 360 como máximo, 180 entre los de derecho propio y vitalicios, y otros 180 electivos (art. 20).
c) La duración será de cinco años para los electivos, salvo disolución (art. 24), y vitalicia para los de nombramiento real (art. 20, núm. 2°).
d) Para tomar asiento en el Senado se necesita ser español (art. 26).
e) Por su estado y clase social los senadores pertenecen a la Nobleza, el Alto Clero, a las Altas clases administrativas civiles, a los Altos grados del Ejército o a la Alta burguesía.
f) La edad que se exige es de treinta y cinco años (art. 26), pero los hijos del Rey y del sucesor inmediato de la Corona son senadores por derecho propio desde su mayor edad (art. 21).
g) Se exige a los senadores de nombramiento real o de elección de las Corporaciones los signos externos de capacidad económica ya conocidos: percepción de renta o pago de contribución.
C) El Congreso de Diputados resultaba organizado de esta manera:
a) La investidura tiene lugar mediante elección, expidiendo el nombramiento las Juntas electorales (art. 27). La Constitución remitía a la legislación ordinaria la determinación del método electoral (art. 28), y ello se hizo con toda intención, «en previsión de que llegue el caso de que el sufragio universal sea aceptado inteligente y lealmente por algún partido dentro de la Monarquía», como así ocurrió unos años después (16).
b) El ámbito territorial de la elección no se preveía en la Constitución.
c) En cuanto a los criterios de distribución se mencionaba expresamente la población, a razón de un diputado, al menos, por cada 50.000 almas (artículo 27).
d) La duración en el cargo era de cinco años (art. 30), con posibilidad de ser reelegidos indefinidamente (art. 28).
e) Se exige la nacionalidad española (art. 29).
i) El diputado ha de ser de estado seglar (art. 29).
g) Ha de ser mayor de edad (art. 29).
h) Y no se exigen requisitos económicos determinados.
D) Senado y Congreso se conciben en la Constitución de 1876 como Cuerpos colegisladores, iguales en facultades (art. 19). El Senado tiene atribuida ciertas funciones jurisdiccionales (art. 38).
E) En cuanto al nombramiento del Presidente y Vicepresidentes de las Cámaras, el texto vuelve a la solución intermedia de las Constituciones de 1837 y 1845: El Congreso nombra los suyos y el Rey los del Senado (arts. 35 y 36).
A) Las denominaciones de Senado y Congreso de los Diputados para designar, respectivamente, a la Cámara Alta y a la Cámara Baja, ha sido tradicional en nuestra Patria desde la Constitución progresista de 1837. En el Estatuto Real se llamaban, respectivamente, Estamento de Proceres y Estamento de Procuradores. En el proyecto Istúriz, de 1836, se llamaron Estamento de Proceres y Estamento de Diputados.
B) Como regla general, en nuestros textos constitucionales, las dos Cámaras aparecen como Cuerpos colegisladores iguales en facultades.
En la Constitución de 1869, aunque se declaran iguales a ambas Cámaras, se Introducen algunas excepciones en favor del Congreso, cuya opinión prevalece, por ejemplo. en materia de leyes financieras. Esto mismo ocurría en la Constitución progresista (no promulgada) de 1856.
La regla general citada quiebra plenamente en el proyecto federal de 1873, donde la preeminencia legislativa del Congreso es absoluta, quedando limitadas las funciones del Senado a ejercer un control previo de constitucionalidad.
C) Una cierta primacía —diríamos— honorífica parece atribuirse al Senado, cuya regulación precede, en el articulado de los diversos textos, a la del Senado.
El único texto que invierte este orden es el Proyecto federal de 1873.
D) En varios de nuestros textos constitucionales se atribuyen a la Cámara Alta determinadas funciones jurisdiccionales.
E) La investidura en el cargo de senador sólo excepcionalmente ha tenido lugar por elección. En cambio, respecto de los diputados, la regla es la elección. De todas maneras, sólo en algún texto —Proyecto Istúriz de 1836— la decisión real para nombrar senador es absolutamente discrecional. Lo normal es que sea relativamente discrecional. La figura de la decisión real vinculada que aparece en los Proyectos Bravo Murillo es en realidad una investidura por ministerio de la ley en que el nombramiento real opera como mero requisito de eficacia.
F) El número de senadores es en ocasiones ilimitado y otras veces proporcional al número de diputados.
G) La edad exigida para poder ser elegido senador ha sido casi siempre superior a la necesaria para ser diputado.
H) En casi todas las Constituciones los hijos del Rey y del heredero de la Corona aparecen como senadores natos incluso antes de tener la edad exigida a los restantes senadores.
I) En muchos de nuestros textos constitucionales se exige la condición de seglar para ser diputado, no así para ser senador.
J) El pago de una contribución determinada o la percepción de una cierta renta anual se ha exigido casi siempre para ser senador, como signo externo de capacidad económica, garantizando así la atención a un cargo generalmente gratuito.
K) No he encontrado en ninguno de los textos examinados la figura de un Presidente de las Cortes coexistente a los Presidentes de cada una de las Cámaras.
L) Por lo que respecta a la elección de los Presidentes y Vicepresidentes del Congreso y del Senado las soluciones han sido tres en nuestro país:
a) La elección se hace por el Rey entre los individuos de las Cámaras respectivas. Esta fórmula aparece en los Proyectos Bravo Murillo, de 1852. Una variedad de la misma es la del Estatuto Real, donde los Procuradores proponen una lista de cinco, de entre los cuales el Rey designa al Presidente y Vicepresidente.
b) El Congreso elige un Presidente y Vicepresidentes, y el Rey elige el Presidente y Vicepresidente del Senado, de entre los mismos senadores. Es la solución que contienen las Constituciones de 1837, 1845 y 1876.
c) Cada Cámara elige un Presidente y un Vicepresidente. Técnica adoptada por los textos progresistas de 1856, 1869 y 1873.
NOTAS AL CAPÍTULO 6
(1) Gaceta del 19 de abril de 1834, cit. por JOAQUÍN TOMÁS VILLARROYA: El sistema político del Estatuto Real (1834-1836), Ed. Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1968, p. 260. Los capítulos VI y VII de esta obra son fundamentales para el estudio de los aspectos que aquí interesan de este texto constitucional.
(2) Como veremos, el nombre actual de Senado no aparece hasta la Constitución progresista de 1837. La denominación de Estamento de Proceres, que emplea el Estatuto, responde a la composición mixta (brazo eclesiástico, brazo nobiliario, «nuevas aristocracias») de dicha Cámara y el nombre de Proceres, según decía la Gaceta del 19 de abril de 1834, que era «usado en tiempos antiguos, comprende todas las superioridades sociales y es más propio que el de Grandes, que sólo comprendía una clase; que el de Pares, de origen extranjero, y que el de Senadores, tomado del latín, y que trae consigo la idea de cierta participación en el poder ejecutivo». (Tomo esta cita de JOAQUÍN TOMÁS VILLARROYA: El sistema..., cit. en nota 1, página 269, por nota.)
(3) Incluido como apéndice en J. T. VILLARROYA: El sistema..., cit. en nota 1, pp. 619-631.
(4) Cfr. J. T. VILLARROYA: El sistema..., cit. en nota 1, páginas 274 y 275.
(5) Cfr. J. T. VILLARROYA: El sistema..., cit. en nota 1, páginas 371-375.
(6) L. SÁNCHEZ AGESTA: Historia del Constitucionalismo español, 3.a ed., Madrid, 1974, p. 270.
(7) Puede consultarse en R. SAINZ DE VARANDA: Colección de Leyes Fundamentales, Ed. Acribia, Zaragoza, 1957, páginas 153-159.
(8) LUIS SÁNCHEZ AGESTA: Historia..., cit. en nota 6, página 290. Cfr. también DIEGO SEVILLA ANDRÉS: El Senado de 1845, en el libro Homenaje a don Nicolás Pérez Serrano, Madrid, 1959, vol. II, y MIGUÉL ÁNGEL MEDINA MUÑOZ: Las Cortes en la Constitución de 1845, «Revista de Estudios Políticos» núm. 202, Madrid, 1975.
(9) Puede consultarse en RAMÓN SAINZ DE VARANDA: Colección de Leyes Fundamentales, Zaragoza, 1957, pp. 178-190.
(10) LUIS SÁNCHEZ AGESTA: Historia..., cit. en nota 6, página 302.
(11) Eran vitalicios los Grandes de España que no acreditaren tener la renta y los requisitos que menciona el artículo 14. Eran hereditarios los Grandes de España que acreditaren reunir estos requisitos y disfrutar de la renta aludida (art. 17). Finalmente, los que llamo temporales eran los hijos del Rey y del sucesor inmediato de la Corona con veintiún años cumplidos, lor arzobispos y patriarcas de las Indias, los Presidentes de los Tribunales Supremos de Justicia y de Guerra y Marina y los Capitanes Generales del Ejército y de la Armada y los Senadores de nombramiento real (art. 14).
(12) Cit. por L. SÁNCHEZ AGESTA: Historia..., cit. en nota 6, página 344.
(13) Cfr. JUAN FERRANDO BADIA: La Primera República Española, Edicusa, Madrid, 1973, especialmente el capítulo VII, páginas 243-319.
(14) Puede consultarse en RAMÓN SAINZ DE VARANDA: Colección de Leyes Fundamentales, Ed. Acribia, Zaragoza, 1957, páginas 361-364 (la cursiva es mía).
(15) Cfr. el dictamen de la Comisión en R. SAINZ DE VARANDA, cit. en nota 7, pp. 366-368.
(16) Cfr. LUIS SÁNCHEZ AGESTA: Historia..., cit. en nota 6, páginas 382-384.
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