La nueva Ley Fundamental para la Reforma Política
«Cuando un pueblo comienza a intervenir en el censo electoral, se puede prever que llegará, en un plazo más o menos largo, a hacerlo desaparecer completamente. Esta es una de las reglas más invariables que rigen a las sociedades. A medida que se hace retroceder el límite de los derechos electorales, se siente la necesidad de hacerlos retroceder más todavía; porque detrás de cada concesión nueva, las fuerzas de la democracia aumentan y sus exigencias crecen con su nuevo poder. La ambición de aquellos que se dejan fuera del censo se irrita en proporción a los que se encuentran dentro. La excepción hácese al fin la regla; las concesiones se deducen sin interrupción, y no se detienen hasta que se ha llegado al sufragio universal.»
(ALEXIS DE TOCQUEVILLE: La Democracia en América, versión española de la primera edición francesa, 1835, en Fondo de Cultura Económica, México, 1963, p. 75.)
A) Una de las claves para comprobar el mayor o menor alcance democrático de una Constitución bicameral radica en la composición de las Cámaras.
Y en este punto hay que reconocer que la Ley para la Reforma Política está en la línea de las más modernas orientaciones de la teoría y la práctica democrática que entiende que la legitimación de todos los detentadores del poder (incluso la Cámara Alta), tiene que venir del electorado.
Incluso va más lejos que otras Constituciones europeas, ya que el sufragio no sólo es universal, sino también directo (1). Se establece, en efecto, que en principio, tanto los diputados del Congreso como los senadores serán elegidos por sufragio universal, directo y secreto de los españoles mayores de edad (art. 2°, núm. 2, y disposición transitoria primera, párrafo primero, inciso segundo).
Se rechaza, por tanto —con la excepción que luego diremos— el sistema de la herencia, o el del nombramiento que en otras legislaciones se utiliza, como medio para designar los componentes de la llamada «Cámara Alta» o «Segunda Cámara».
Al exigir que el sufragio sea universal, la nueva Ley Fundamental se sitúa también en la línea de la Declaración universal de los Derechos del Hombre, pero va más lejos aún que ésta, puesto que rechaza el sufragio indirecto. El texto de la citada Declaración internacional es, en efecto, del siguiente tenor (art. 21, núm. 3):
«La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder público; esta voluntad se expresará mediante elecciones auténticas que habrán de celebrarse periódicamente, por sufragio universal e igual y por voto secreto u otro procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto.»
Un tema previo a todos los demás que en este capitulo hemos de tratar —y con tal carácter se planteó en las enmiendas y luego en el Pleno— es el de la norma que habrá de regular las primeras elecciones.
Porque la disposición transitoria primera del proyecto empezaba diciendo que «el Gobierno regulará las primeras elecciones a Cortes», lo que supone dejar fuera de la reserva legal tan importante regulación. Porque, aparte los precedentes históricos que puedan invocarse, es lo cierto que el artículo 10, letra g), de la Ley de Cortes atribuye al Pleno del Supremo Órgano legislativo «la ordenación político-jurídica de las instituciones del Estado», expresión ciertamente no muy precisa, pero que permite dar cabida a la norma reguladora de las elecciones de los futuros diputados y senadores.
Como era de esperar, fueron varias las enmiendas formuladas frente a la proyectada transferencia de funciones al Gobierno (2).
El razonamiento más extenso se hizo por el señor Martínez Esteruelas (3). Su exposición ante el Pleno sobre este punto puede resumirse así:
a) Necesidad —porque lo contrario resulta paradójico— de que la norma que ha de regular la participación política sea también objeto de elaboración participada.
b) El precedente que supone en favor de este criterio la regulación por ley votada en Cortes de los derechos de reunión, manifestación y reunión política.
c) Posibilidad de elaborar el texto en brevísimo plazo, existiendo, como existe, un procedimiento legislativo de urgencia.
d) Peligro de crear un precedente que podría dar pie a que cada Gobierno regulase su propio sistema.
Sabido es que la Ponencia rechazó la sugerencia, y que en estos días el Gobierno elabora el correspondiente texto regulador de «las primeras elecciones a Cortes».
Siendo elegidas ambas Cámaras por el mismo procedimiento —sufragio universal, directo y secreto— es casi seguro que en las mismas estarán representadas los mismos partidos políticos. De aquí que sea necesario introducir algunos mecanismos que permitan al sistema de la dualidad de Cámaras cumplir la función, que le es propia, de control interno del ejercicio de la función legislativa.
Vamos a ver cuáles son los dispositivos y previsiones que con esta finalidad articula la Ley para la Reforma Política.
A) El sistema de sufragio universal, directo y secreto, que es el único que se establece para el Congreso de Diputados, se combina en el caso del Senado con el de designación directa por el Rey de una quinta parte (como máximo) de los miembros de esa Cámara elegidos por sufragio universal, directo y secreto. Efectivamente, «el Rey podrá designar para cada legislatura senadores en número no superior a la quinta parte del de los elegidos» (art. 2.°, núm. 3, inciso segundo).
Por esta vía puede introducirse en la llamada «Cámara Alta» o «Segunda Cámara» un componente de tipo moderador, sin duda necesario en todo caso (4).
B) Mayor importancia tiene, sin duda, el tema —que fue efectivamente planteado en algunas enmiendas— de la presencia de una representación orgánica en el Senado de los intereses económicos, sociales, culturales y profesionales.
Se defendió, por ejemplo, esta postura por el señor Lamo de Espinosa, cuya enmienda sobre este punto decía lo siguiente (5):
«La creación de una segunda Cámara puede estar Justificada en una de estas dos causas: o se trata de un Estado federal en el que se accede al Congreso en representación del pueblo y al Senado a representación de los distintos Estados federados, o, dentro de un Estado unitario, el acceso al Congreso o Cámara baja responde a principios y sigue caminos no idénticos a los de la Cámara alta. Coherentes con este planteamiento y siguiendo la propuesta de las dos Cámaras que el proyecto contiene, estimamos que la representación del pueblo español en cada una de estas Cámaras debe responder a principios diferentes y habilitarse por sistemas que no han de ser necesariamente iguales.
El sistema de representación orgánico no es menos democrático que el inorgánico, ni, desde luego, puede ser rechazado sin otra motivación que no ser el mismo que se aplica en los restantes países europeos, ya que nos encontramos ante la necesidad de instaurar un sistema de democracia que se ajuste a nuestras naturales condiciones.
Nadie podrá negar que una de las grandes y fundamentales innovaciones introducidas por el vigente ordenamiento constitucional es la de la participación sin interpolación ni desnaturalización a través de los partidos políticos, de empresarios y trabajadores, de profesionales y de intelectuales pertenecientes de centros universitarios o culturales.
No se trata de negar el hecho de que, mediante los partidos políticos, también pueden acceder a las Cortes todos los indicados. Pero estarán sometidos a la disciplina del partido y su escaño se lo deberán a su presentación a través de una candidatura partidista. Lo que interesa reflejar es que los trabajadores que ahora tienen posibilidad de emitir su opinión y participar en la votación de las leyes por el solo hecho de ser trabajadores, y actuar en defensa de los específicos intereses profesionales, van a ser privados de esta posibilidad, lo que supone un auténtico retroceso en las conquistas sociales.»
Por su parte, el señor Díaz-Llanos decía en el pleno esto otro en relación, concretamente, con una posible representación de los intereses profesionales (6):
«Forzoso es reconocer que todos (los representantes de los Colegios profesionales mencionados en el artículo 2°, letra i, de la Ley de Cortes) han desempeñado un brillante papel, elevando el nivel de las Cortes. Puede decirse que el cauce orgánico ha sido sustituido por el sufragio universal inorgánico, pero ello no lo he visto en ningún artículo de la Ley, y, sobre todo, al pasar de una situación jurídica a otra, es necesario adoptar las medidas necesarias para no dejar de utilizar todos los medios que sean convenientes en beneficio de la comunidad nacional.
No se olvide a este respecto que los Colegios profesionales agrupan la casi totalidad de los intelectuales españoles y, en consecuencia, cuantitativa y cualitativamente, es el grupo más importante de la Nación e interesa su participación. Se podrá decir que se presenten a senadores o diputados por los mismos cauces que el resto de los ciudadanos, pero, dada la estructura electoral, de esta suerte habrían de perderse mentalidades excepcionales que a toda costa deben participar en la elaboración de las leyes.»
La Ponencia rechazó estas enmiendas en base a argumentos de Derecho comparado y a que, en su opinión, carece de sentido mezclar el sistema orgánico con el inorgánico (7).
C) Una medida que, sin duda, hubiera contribuido a aumentar el peso del Senado como elemento moderador es la de exigir una edad superior para el cargo de senador que la simple mayoría de edad, tal como ha sido usual —salvo algunas excepciones— en nuestros textos constitucionales históricos, y como incidentalmente solicitaba en su enmienda el señor Díaz-Llanos, aunque luego esta sugerencia —edad de treinta y cinco años— parece como si se hubiese diluido en el cúmulo de las presentadas (8), pues ni el procurador insistió en ella ni fue aludida por la Ponencia.
Una segunda diferencia hace referencia a la composición numérica, que para las primeras elecciones se concreta así (disposición transitoria primera y artículo 2.°, número 3):
a) El Congreso de Diputados consta de 350 miembros.
b) El Senado, como máximo de 248 (207 de elección por sufragio universal y un máximo de 41 —quinta parte de aquéllos— designados por el Rey) (8 bis).
Esta menor entidad numérica del Senado comporta una consecuencia de tipo práctico en el caso de que para sacar adelante un proyecto de reforma constitucional bloqueado por el Senado sea necesario recurrir a la decisión por la mayoría absoluta de los componentes de las Cortes, en reunión conjunta de ambas Cámaras (art. 3°, núm. 2, inciso final), ya que, normalmente, será el Congreso el que conseguirá imponer su criterio al contar con mayor número de miembros.
Por lo demás, debe hacerse notar que algún procurador planteó la necesidad de aumentar el número de diputados y senadores. Concretamente, Iglesias Selgas decía en su enmienda, entre otras cosas, lo siguiente (9):
«Habiendo aumentado considerablemente la población española, no parece razonable que en la primera convocatoria por sufragio universal se reduzca drásticamente el número, a mayor abundamiento cuando la experiencia de las Cortes actuales demuestra que 550 procuradores aproximadamente no han dificultado el quehacer normal de la Cámara.»
Insistiendo en el mismo problema, Josep Meliá ha escrito lo siguiente (9 bis):
«En la Constitución de 1845 existía un Diputado por cada 50.000 almas de población. En la Constitución de 1869 se preveía un Diputado por cada 40.000 almas de población, etc. En cambio, ahora, la media es de un Diputado por cada 100.000 personas.»
Salvo error por mi parte, en el Informe de la Ponencia este problema aparece omitido. La explicación que parece haberse aducido para mantener la cifra total de miembros de las Cortes en 598 (incluyendo los 41 senadores de designación real) de la incapacidad de dar cabida en el actual edificio a una cifra mayor no puede convencer a nadie. De todas maneras carezco de datos en este momento para pronunciarme sobre el número óptimo de miembros de una Cámara legislativa.
A) Una tercera diferencia, referida también a las primeras elecciones, resulta de la forma de hacer el cómputo de votos (10).
a) Para el Congreso se sigue el criterio proporcional, que, como es sabido, pretende reflejar con la mayor fidelidad posible en el resultado de la elección todos los matices de los votos emitidos. En esencia consiste en que cada partido recibe el número de puestos que corresponde al número de votos obtenidos por él en todo el país. Por la oportunidad que ofrece a los pequeños partidos de acceder al Parlamento, puede hacer que éstos se multipliquen. Por ello, la nueva ley prevé que para evitar la excesiva fragmentación de la Cámara... se fijarán los porcentajes mínimos de sufragio para acceder al Congreso (disposición transitoria primera, núm. 1.°). Debe añadirse que es consustancial a este sistema el que cada elector vote por una serie de candidatos, inscritos en una misma papeleta o lista (votación de lista).
b) Para el Senado, en cambio, se establece el criterio de escrutinio mayoritario (disposición transitoria primera, párrafo final). Conforme a este criterio los escaños se asignan a los candidatos que obtienen mayor número de votos. Suele considerarse un mecanismo menos equitativo que el de cómputo proporcional, pero favorece las agrupaciones o reagrupaciones de tendencias y ayuda a la formación de la mayoría gubernamental, por lo que contribuye a dar estabilidad al proceso político, actuando también de elemento corrector de los peligros de un pluripartidismo disgregador.
B) La regulación que acabamos de exponer, que fue la que finalmente quedó incorporada al texto constitucional, fue el resultado de la solución, en cierto modo salomónica, a que llegaron las Cortes enfrentadas con el dilema sistema mayoritario-sistema proporcional.
Los términos en que se planteaba la cuestión quedaron muy bien expuestos por el señor Martínez Esteruelas en su intervención ante el Pleno.
En esencia, vino a decir lo siguiente (10 bis):
a) La opción entre sistema proporcionar o mayoritario no es una cuestión meramente técnica, sino política.
b) Porque se trata de optar entre pocos partidos políticos, aptos para gobernar la Nación conforme a la voluntad popular, o muchos y débiles partidos que reflejen con precisión todas las diferencias y divisiones sociales, pero impotentes para hacer marchar la Nación hacia adelante.
c) En definitiva, pues, elegir entre uno u otro sistema supone decidir sobre si se trata de hacer política de gobierno o política de partido.
«No vamos a negar —decía Martínez Esteruelas— que la representación proporcional asegura la presencia en el Parlamento de tantas tendencias, divisiones o grupos como existan en el electorado. Al contrario, afirmamos que esto es así. Pero con igual rotundidad afirmamos que la representación proporcional impide que en las Cámaras y en la vida de la nación estén presentes en su real dimensión aquellas fuerzas que representan las comentes profundas de la opinión y las grandes opciones que sólo los grandes grupos políticos pueden ofrecer. Y aquí es donde radica el gran defecto, el error de concepción del sistema proporcional, porque al hacer énfasis en lo que divide al electorado y no en lo que le une, al tomar como núcleo de representación la existencia de todos los grupos, de todas las modas y diferencias ideológicas presentes en la sociedad, por accidentales o contingentes que sean, y hasta de todas las rencillas y escisiones que se producen en los partidos existentes, promueve la fragmentación de la vida política, la dispersión de los esfuerzos y, por consiguiente, la inestabilidad crónica del sistema político. Y todo esto se produce porque la representación proporcional conduce de modo inevitable al multipartidismo. Es su consecuencia natural».
Junto a las previsiones electorales que acabamos de aludir se consignan otras sobre organización territorial del sufragio.
A) Por lo pronto, el artículo 2.°, número 2, establece que los senadores —salvo los que sean de designación real— serán elegidos en representación de las entidades territoriales.
Algunos procuradores, como Meilán (11) y Esperabé de Arteaga (12), manifestaban su temor de que esta expresión pudiera entenderse en el sentido de establecer una representación de base orgánica o corporativa, por lo que el procurador mencionado en segundo lugar solicitaba que la expresión de la transitoria primera, «por sufragio universal de quienes residan en el territorio», se aclarara en el sentido de entender que hacía referencia tanto al sufragio activo (electores) como al pasivo (candidatos).
B) Se prevé, al menos para las primeras elecciones, la organización territorial de las mismas sobre la base de: la provincia, concebida como circunscripción electoral, y esto lo mismo para el Congreso de Diputados que para el Senado.
a) Los 207 senadores electivos se eligen a razón de cuatro por provincia, salvo si se trata de provincias insulares (las dos Canarias y la de Baleares), en cuyo caso eligen cinco (para que puedan tener representación propia las islas menores), Ceuta y Melilla que eligen dos (disposición transitoria primera).
b) Los 350 diputados se elegirán por circunscripciones electorales (sistema de lista) de base provincial, fijándose un número mínimo inicial de diputados para cada una de ellas (disposición transitoria primera, núm. 2.°).
C) La referencia a las provincias insulares, a las que se concede un senador más que a las otras provincias, referencia y adición que no aparecían ni en el proyecto inicial del Gobierno ni en el propuesto por la ponencia, es resultado de una solución de compromiso a que se llegó gracias al ardor con que determinados procuradores defendieron las enmiendas en que invocaban la peculiaridad de esas provincias, en especial las Canarias.
El señor Clavijo, por ejemplo (13), subrayaba que en la vigente estructura de la Administración Local la unidad «isla» en el archipiélago canario es correlativa a la unidad «provincia» en la Península, y es el Cabildo Insular —y no la Mancomunidad Interinsular— la que se equipara a la Diputación Provincial, y recordaba que la Ley de 11 de julio de 1912, de creación de los Cabildos Insulares, atribuyó una representación directa a las llamadas «islas menores» —esto es, las cinco siguientes: La Palma, Gomera, Hierro, Lanzarote y Fuerteventura—, pese incluso a que entonces sólo existía, administrativamente, una única provincia, la de Canarias. Y terminaba pidiendo, al igual que el señor Díaz-Llanos (14), que cada una de las islas del Archipiélago Canario con Cabildo Insular —esto es, las capitalinas y las cinco «islas menores»— elija directamente un senador y un diputado.
La ponencia, que en su informe se limitaba a trasladar el problema al Gobierno (15), no pudo finalmente resistir la tenaz acometida de los procuradores canarios —y también los baleares—, declarando en el Pleno por boca de Fernando Suárez lo siguiente (16):
«La ponencia cree que una solución inicial de compromiso, si el consenso de los señores procuradores lo permite; una prueba de comprensión y afecto, sin perjuicio de los posteriores tratamientos del tema, y no deseando, por supuesto, levantar con este motivo otra serie de problemas o de inquietudes de los señores procuradores, sería conceder un senador más a cada una de las provincias canarias, lo que permitiría una más razonable distribución interna de lo que serían ya cinco en vez de cuatro.
¿Y Baleares? Es que Baleares no tiene entidades territoriales. ¿Ustedes creen que ése es un argumento? ¿Ustedes creen que cuando las pueden ya constituir, de acuerdo con la ley, cuando están, naturalmente, en trance de poderse constituir las entidades territoriales, el solo hecho de que históricamente las islas Canarias tuvieran entidades territoriales y las Baleares hasta ahora no las tengan, puede constituir un argumento definitivo para distinguir? La ponencia cree que no. Cree que a problemas iguales, tratamientos iguales.»
D) Problema sumamente importante es el de la distribución de los diputados del Congreso. Varias fueron las enmiendas presentadas sobre este tema, destacando sobre todo la del señor Morrondo García, continente de unos anexos sumamente ilustrativos. En síntesis, el problema se planteó en los términos que resumimos a continuación (17):
Partiendo de la idea —que no se expresaba en el proyecto, pero que recogió la ley— de que el ámbito territorial de elección de los diputados debe ser la provincia, se hace necesario determinar los criterios que se han de seguir para la distribución de estos mismos diputados entre las provincias.
¿Serán criterios demográficos los que se deben tener en cuenta? ¿Debe prevalecer el criterio territorial? ¿O quizá deben pesar más los criterios históricos o culturales? ¿Y por qué no tener en cuenta los económicos?
Como decía el procurador citado, ninguno de estos criterios «puede ser aisladamente determinante exclusivo para establecer esta distribución, al mismo tiempo que resultaría inoperante el valorar y utilizar por separado cada uno de ellos».
En consecuencia, proponía manejar sólo dos: «la población, por una parte, y la provincia por otra, quedando en esta última englobados todos los demás».
A esta solución llegaba después de comprobar cómo:
a) De aplicar sólo el criterio de la población se llegaría a resultados inadmisibles (por ejemplo, Soria —con 113.887 habitantes— tendría un solo diputado, y Barcelona —con 4.286.003— tendría 43 diputados; y además, esos 43 diputados serían los mismos que totalizarían juntas Castilla la Vieja, el Reino de León y las tres provincias de Ciudad Real, Guadalajara y Toledo).
b) De seguir el criterio igualitario, se iría contra la realidad del diferente peso específico que en el país tienen las distintas provincias.
Y terminaba ofreciendo en tres anexos unas soluciones ponderadas, de las que consideraba más razonable la del anexo 4, en el que se señala un cupo igual para cada provincia —cuatro diputados— y un cupo variable de un representante por cada 245.000 habitantes.
Se llega así a un mínimo de cinco diputados por provincia y un máximo de 21, manteniendo el número de dos diputados para Ceuta y dos para Melilla que indicaba el proyecto.
Aunque la ponencia prefirió remitir el problema a la legislación electoral, me parece que los redactores de la próxima norma electoral encontrarán en la enmienda del señor Morrondo García una excelente documentación de base (18).
E) Importante novedad hubiera supuesto, de ser admitida, el otorgamiento de representación en el Senado a los españoles residentes fuera del país, solicitada por el señor Pérez Puga (19), y de la que hay precedentes en la Constitución francesa, por ejemplo (20).
La ponencia, sin embargo, consideró preferible remitir la solución del problema a las disposiciones electorales (21).
A) El proyecto establecía —y así pasó al texto definitivo— que «el Congreso y el Senado... elegirán sus respectivos Presidentes» (art. 2.°, núm. 5), y que «el Presidente de las Cortes... será nombrado por el Rey» (art. 2°, número 6).
B) Aparte de otras cuestiones que estudiamos en el capítulo 11, la figura de Presidente de las Cortes fue discutida, por lo pronto, en cuanto a su misma existencia.
Así el señor Esperabé de Arteaga decía que «crear la figura del Presidente de las Cortes para cuando ambas Cámaras deliberen conjuntamente, lo que no puede tener lugar más que en materia constitucional, no tiene sentido. En este supuesto, la asamblea conjunta la debe presidir el Presidente del Congreso» (22).
La verdad es que las competencias del Presidente de las Cortes, aun con la ampliación que resulta de su condición también de Presidente del Consejo del Reino, queda ahora muy reducida, máxime cuando parece que serán los respectivos Presidentes del Congreso y del Senado los que, con carácter exclusivo, presidirán las sesiones de dichas Cámaras y los que asumirán en sus respectivas esferas muchas de las funciones que el artículo 18 del Reglamento parlamentario vigente atribuye hoy al Presidente de las Cortes.
La ponencia, sin embargo, rechazó la enmienda por entender que la Presidencia de las Cortes «debe estar dotada de una imparcialidad e independencia que le permitan cumplir su función arbitral, lo que aconseja sustraer su designación a la decisión de los grupos mayoritarios de las Cámaras» (23).
En todo caso, hay todavía dos importantes funciones que le son propias: asumir la representación del Supremo Órgano legislativo (art. 17, Reglamento de las Cortes de 15 de noviembre de 1971) y refrendar las leyes (art. 8.°, Ley Orgánica del Estado), validándolas y asumiendo la responsabilidad del Rey como propia (24).
A) La duración del mandato de diputados y senadores será de cuatro años (art. 2.°, núm. 4).
Dos problemas se suscitaron en relación con este punto: ampliación de la duración del mandato y renovación no coincidente de las Cámaras, problemas en verdad, relacionados.
Algunos procuradores proponían ampliar el mandato de los senadores a seis años, manteniendo el de los diputados en cuatro.
Otros proponían aumentar el mandato tanto de diputados como de senadores a seis años, renovándose la Cámara cada tres.
Finalmente, otros solicitaban simplemente renovar las Cámaras con dos años de diferencia.
El propio Consejo Nacional del Movimiento, en su informe, se mostraba también partidario de que la duración fuera distinta para senadores y diputados, «a fin de que no coincidan los períodos electorales y existan, en una y otra Cámara, espacios de tiempo de mayor madurez parlamentaria coincidiendo con otros de iniciación en la Cámara correlativa. Tradicionalmente el Senado ha tenido en el constitucionalismo español un tratamiento distinto en cuanto a su renovación del establecido para el Congreso. La duración del mandato no habrá de ser necesariamente coincidente con el de cada legislatura» (25).
La ponencia mantuvo el texto en base, en suma, a lo siguiente (26):
a) Que el precepto no impide que las futuras Cortes puedan adoptar otra fórmula, lo cual es, desde luego, cierto, aunque como argumento no resulte convincente.
b) Que el problema estricto de la duración —cuatro, cinco, seis años— es materia opinable y que el Derecho comparado no da solución única.
B) Los senadores de designación real lo son para cada legislatura (art. 2.°, núm. 3), lo que quiere decir hoy que su duración es de cuatro años, pues la voz «legislatura», peculiar al parecer en nuestro Derecho parlamentario (27), tiene en el vigente Reglamento de las Cortes ese preciso sentido (28).
C) En cuanto al Presidente de las Cortes, al no decir nada la nueva ley, debe entenderse que su mandato sigue siendo de seis años, según previene el artículo 7.°, II, de la Ley de Cortes.
D) Por último, resulta cuestionable en el terreno de los principios si bajo un sistema de partidos puede mantenerse el carácter de representativo del mandato de diputados y senadores. Dice así el artículo 2.°, III, de la vigente Ley de Cortes:
«Todos los procuradores en Cortes representan al pueblo español, deben servir a la Nación y al bien común y no estar ligados por mandato imperativo alguno.»
Pues bien, sobre este precepto cabría ahora decir lo mismo que, en relación con su paralelo de la Constitución francesa de 1958, dice Loewenstein: «No se puede saber si con ello se repetirá tan sólo una frase trivial, o se tendrá que tomar en serio la prohibición de que el diputado dependa de la disciplina de los partidos y de los grupos de interés» (29).
Para ser elector se precisa ser mayor de edad (artículo 2.°, núm. 2, y disposición transitoria primera).
Algunos procuradores defendieron que la edad para ser elector se fijara en los dieciocho años. Así, el señor Pérez Puga decía apoyando esta petición (30):
«La madurez, la responsabilidad y la inquietud política de la juventud española es, a nuestro juicio, incuestionable. De ahí que debe ser incorporada a participar en el proceso electoral, por ser una de las funciones cívicas más importantes del ciudadano. En esta actitud se han pronunciado recientemente una gran mayoría de los países europeos.»
La ponencia estimó más conveniente —y su actitud en este punto parece razonable— remitir el problema a un replanteamiento general del tema de la mayor edad, actualmente fijada en los veintiún años, de manera que no se establezca una distorsión entre mayoría de edad política y mayoría de edad civil, «pues no es de menor importancia ni exige menor discernimiento y responsabilidad la participación en la vida política que la capacidad para los actos de la vida civil» (31).
NOTAS AL CAPÍTULO 7
(1) En la vigente Constitución francesa de 1958 los diputados de la Asamblea Nacional son elegidos por sufragio universal, directo y secreto, mientras que los senadores son elegidos por sufragio universal, indirecto y secreto [art. 24 en relación con el párrafo 3° del artículo 3). (El texto puede consultarse en MAURICE DUVERGER: Institutions et Documents Politiques, Ed. Presses Universitaires de France, 6.ª ed., puesta al día, primer trimestre 1971. Por cierto, que en esta obra que recoge, junto a los textos de las distintas Constituciones francesas y los estatutos de los partidos políticos franceses, textos y documentos extranjeros, incluye como «Instituciones y documentos políticos» —ése es el título de la obra— de España sólo los 26 puntos de la Falange (1934), el último discurso de UNAMUNO (1936) y un extracto de un discurso de FRANCO sobre el tema de la «Cruzada» (1959). No deja de ser una curiosa manera de hacer ciencia la que tiene este profesor, pues se da el caso de que su libro Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, cuya 11.a ed. es de 1970, está traducido al español desde 1962, publicado en Ariel, y contiene un parágrafo (pp. 425-447), redactado por Jean Meyriat, que ofrece una información completa hasta esa fecha sobre «El régimen político español», al que se califica de «original, difícil de situar en una clasificación de los regímenes políticos»].
(2) Cfr. en el anexo 2 al núm. 1.538 del «Boletín Oficial de las Cortes Españolas» las enmiendas formuladas en este sentido por los señores Lamo de Espinosa (cfr. 23), Díaz-Llanos (p. 31) y Martínez Esteruelas (pp. 46-47), y por la señorita Tey Planas (14).
(3) La exposición que hizo en el Pleno coincide en este punto casi literalmente con lo que decía en su enmienda (confróntese aquélla en pp. 92-93 del núm. 29 del Diario de las Sesiones del Pleno, X Legislatura).
(4) Esta facultad real de nombrar un porcentaje —ciertamente reducido— de senadores, fue no obstante «contestada» por algún procurador. Así el señor Esperabé de Arteaga decía lo siguiente: «Finalmente, en una monarquía constitucional como la de nuestros tiempos, en la que al Rey le corresponde reinar y no gobernar, no tiene sentido la presencia de ningún cupo de senadores reales. Si el Rey ha de ser "arbiter" y no "condottieri", no precisa de "fuerzas vivas" en esta Institución» (pp. 4 y 5 del anexo 2 al núm. 1.538 del «Boletín Oficial de las Cortes Españolas»), La ponencia rechazó esta enmienda con una argumentación algo confusa (quizá hay error en la transcripción) y, en definitiva, invocó el argumento de la existencia de precedentes en constituciones netamente democráticas (cfr. página 15 de su Informe, en anexo 1 al núm. 29 del Diario de las Sesiones del Pleno, X Legislatura). Puestos a invocar precedentes pudo invocarse igualmente la serie de nuestros textos constitucionales donde —salvo en los textos de 1856, 1869 y 1873— siempre existieron senadores de designación real.
(5) Cfr. p. 21 del anexo 2 al núm. 1.538 del «Boletín de las Cortes Españolas». Cfr. también pp. 55 y 56 del núm. 29 del Diario de las Sesiones del Pleno, X Legislatura, que recoge la intervención oral del mismo procurador.
(6) Cfr. p. 69 del núm. 29 del Diario de Sesiones del Pleno, X Legislatura.
(7) Cfr. p. 13 del anexo núm. 1 del «Boletín Oficial de las Cortes Españolas».
(8) Según su propuesta, el art. 2.°, núm. 3, debía quedar redactado así: «Los senadores serán elegidos en representación de las entidades territoriales entre españoles mayores de treinta y cinco años, en número de 309, a razón de cuatro por cada provincia, dos por Ceuta, dos por Melilla y uno por cada una de las islas de Palma, Gomera, Hierro, Lanzarote y Fuerte-ventura, y 100 senadores entre los 309 en representación de los intereses económicos, sociales, culturales y profesionales, concretados los primeros en la forma señalada en la Ley Electoral, y los últimos los incluidos en el artículo 2.°, apartado i), de la Ley de Cortes».
(8 bis) La quinta parte de 207 arroja un cociente de 21,40. Por eso, quizá hubiera sido más aconsejable fijar un cupo fijo de senadores de designación real y no proporcional.
(9) Cfr. p. 10 del anexo núm. 2 del núm. 1.538 del «Boletín Oficial de las Cortes Españolas».
(9 bis) JOSEP MELIA: Qué es la Reforma política. Ed. La Gaya Ciencia, Barcelona, 1976, p. 47.
(10) Para una primera aproximación a la compleja problemática del Derecho electoral, resulta muy útil a la lectura de los capítulos XXV y XXVI del Tratado de Derecho político, de NICOLAS PEREZ SERRANO, Ed. Civitas, Madrid, 1976, pp. 337-367. En pruebas este libro, ha aparecido la obra de JORGE DE ESTEBAN y otros: El proceso electoral. Ed. Labor, Madrid, 1977, 384 páginas, escrita, según se advierte en la Nota preliminar, con destino «al lector español no especializado».
(10 bis) Cfr. pp. 89-92 del núm. 29 del Diario de las Sesiones del Pleno, X Legislatura.
(11) Cfr. p. 60 del anexo núm. 2 del núm. 1.538 del «Boletín Oficial de las Cortes Españolas».
(12) Cfr. p. 4 del anexo núm. 2 del núm. 1.538 del «Boletín Oficial de las Cortes Españolas».
(13) Cfr. p. 49 del anexo núm. 2 del núm. 1.538 del «Boletín Oficial de las Cortes Españolas».
(14) Cfr. p. 30 del anexo núm. 2 del núm. 1.538 del «Boletín Oficial de las Cortes Españolas».
(15) Cfr. p. 27 del anexo núm. 1 del núm. 1.538 del «Boletín Oficial de las Cortes Españolas».
(16) Cfr. p. 166 del núm. 29 del Diario de las Sesiones del Pleno, X Legislatura.
(17) Cfr. pp. 39 a 45 del anexo núm. 2 del núm. 1.538 del «Boletín Oficial de las Cortes Españolas».
(18) Sobre el tema es también de interés el artículo de MIGUEL M. CUADRADO, Desigualdades electorales, publicado en el diario «El País», en su suplemento dominical del 12 de diciembre de 1976, tres días antes de que empezara a debatirse en las Cortes el Proyecto de Ley para la Reforma Política.
(19) Cfr. p. 36 del anexo núm. 2 del núm. 1.538 del «Boletín Oficial de las Cortes Españolas».
(20) «Les Français établis hors de France sont représentés au Sénat» (art. 24, inciso final).
(21) Cfr. p. 15 del anexo núm. 1 del núm. 1.538 del «Boletín Oficial de las Cortes Españolas».
(22) Cfr. p. 4 del anexo núm. 2 del núm. 1.538 del «Boletín Oficial de las Cortes Españolas».
(23) Cfr. p. 17 del anexo núm. 1 del núm. 1.538 del «Boletín Oficial de las Cortes Españolas».
(24) Sobre el refrendo y sus efectos, cfr. lo que digo en el capítulo 16. Recuérdese también lo que ha quedado dicho en el capítulo 2.º
(25) Cfr. p. 37.109 del núm. 1.532 del «Boletín Oficial de las Cortes Españolas», del día 21 de octubre de 1976.
(26) Cfr. p. 16 del anexo núm. 1 del núm. 1.538 del «Boletín Oficial de las Cortes Españolas».
(27) Cfr. NICOLÁS PÉREZ SERRANO: Tratado de Derecho Político, Ed. Civitas, 1976, p. 755.
(28) Artículo 2° del Reglamento de 15 de noviembre de 1971: «2. La legislatura dura cuatro años. Excepcionalmente podrá ser prorrogada según lo previsto en el apartado b) del artículo 7.° de la Ley Orgánica del Estado. 3. La legislatura comprende cuatro períodos de sesiones, que se inician en el mes de octubre y terminan en el mes de julio, con las excepciones previstas en este Reglamento».
(29) KARL LOEWENSTEIN: Teoría de la Constitución, 2.a edición, Ariel, Madrid, 1976, p. 445. Esta cuestión se planteó ya por el Procurador ESPERABÉ DE ARTEAGA en su enmienda (Cfr. página 5 del anexo núm. 2 del núm. 1.538 del «Boletín Oficial de las Cortes Españolas»).
(30) Cfr. p. 36 del anexo núm. 2 del núm. 1.538 del «Boletín Oficial de las Cortes Españolas».
(31) Cfr. p. 12 del anexo núm. 1 del núm. 1.538 del «Boletín Oficial de las Cortes Españolas».
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