La nueva Ley Fundamental para la Reforma Política
A) El artículo 12.1 de la Ley de Cortes creaba una Comisión que el Reglamento de las mismas Cortes designaba como «de Competencia legislativa» (art. 24 del Reglamento de 15 de noviembre de 1971), y cuya composición era la siguiente, según prevenía la propia Ley Fundamental citada:
— Presidente: El de las Cortes.
— Vocales: Un Ministro designado por el Gobierno.
Un Consejero perteneciente a la Comisión Permanente del Consejo Nacional.
Un Procurador en Cortes con título de Letrado.
El Presidente del Consejo de Estado.
El Presidente del Tribunal Supremo de Justicia.
El carácter mixto de esta Comisión es evidente, estando representados en ella —según se ve—, además del órgano legislativo, el Gobierno (a través de un Ministro), la Administración consultiva (Presidente del Consejo de Estado), la Organización Judicial (Presidente del Tribunal Supremo de Justicia) y el órgano político (Consejo Nacional del Movimiento).
B) La Comisión de que se trata proyectaba su actuación en un doble ámbito:
a) En relación con la llamada reserva legal, y
b) En relación con los Decretos-leyes.
C) Pues bien, la Ley para la Reforma Política ha previsto tres Comisiones distintas para cumplir las tareas encomendadas hasta ahora a la Comisión de Competencia legislativa.
Conviene advertir que esta modificación se hace en las transitorias de la nueva Ley (transitoria 2.a, núms. 1 y 2), por lo que, presumiblemente, hay aquí materia de discusión para las nuevas Cortes. Y aunque las cuestiones a debatir sean en este caso, predominantemente técnicas, es lo cierto que afectan de manera primordial a las relaciones entre el Gobierno y el Parlamento.
A) El Decreto-ley es una norma emanada del Gobierno que, por razones de urgencia, puede regular materias de la exclusiva competencia de las Cortes (la llamada «reserva legal»), incluso modificando lo establecido en una ley hecha por las Cortes. Se trata de una invasión del Gobierno en el ámbito de competencia del órgano legislativo (1).
Esta intromisión está admitida en todas las legislaciones cuando concurren razones de urgencia, es decir, en todos aquellos supuestos en que se da una incompatibilidad, por razón de tiempo, entre el procedimiento legislativo ordinario y el fin que se trata de conseguir. Dicho de otro modo: cuando siguiendo el procedimiento ordinario de elaboración de la ley no pueda alcanzarse, a causa del tiempo que llevaría esa tramitación ordinaria, el objetivo que con dicha ley se pretende, se prevé un mecanismo excepcional —el Decreto-ley—, con el que trata de evitar que la norma resulte totalmente inútil por dictarse tardíamente (2).
Claramente se advierte, sin embargo, que es necesario instrumentar determinados mecanismos que impidan al Gobierno abusar de esta técnica normativa, suplantando a las Cortes en casos en que verdaderamente no existen tales razones de urgencia.
B) El artículo 13 de la Ley de Cortes, en su redacción de 1967, y de acuerdo con lo ya regulado en la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, establece un sistema de control a priori, consistente en la necesidad de que el Gobierno, antes de dictar el Decreto-ley, lo ponga en conocimiento de las Cortes, para que éstas, mediante la Comisión de competencia legislativa, aprecie si se dan o no razones de urgencia que justifiquen la recurrencia a esa normativa excepcional del Decreto-ley, y, en su caso, si advierte materia de contrafuero, lo ponga en conocimiento de la Comisión permanente de las Cortes.
C) Después de la aprobación de la Ley para la Reforma Política, la composición de la Comisión de que se trata ha quedado totalmente alterada, en beneficio de una deseable neutralidad del Gobierno. Y es que no resulta lógico, ni tampoco conveniente, que ningún miembro del Gobierno forme parte de una Comisión creada precisamente para controlar esta faceta de la actividad gubernamental.
La presencia de representantes de otros órganos administrativos —Presidente del Consejo de Estado—, judiciales —Presidente del Tribunal Supremo— o políticos —Consejero miembro de la Comisión Permanente del Consejo Nacional del Movimiento— carece igualmente de justificación en un tema que, en definitiva, afecta estrictamente a las relaciones del Gobierno con las Cortes y en un tema como el de la reserva legal, de estricta competencia del órgano legislativo.
Por todo ello, la disposición transitoria segunda, número 1, de la nueva Ley establece que la Comisión que ha de apreciar la urgencia justificativa de la utilización del Decreto-ley por el Gobierno quedará integrada así:
El Presidente de las Cortes.
El Presidente del Congreso de Diputados.
El Presidente del Senado.
Cuatro Diputados elegidos por el Congreso.
Cuatro Senadores elegidos por el Senado.
En definitiva, pues, con la nueva Ley para la Reforma Política, la Comisión encargada de apreciar si existe o no urgencia que justifique la utilización del Decreto-ley queda integrada exclusivamente por miembros de las dos Cámaras legislativas, eliminándose de su composición la presencia de otros órganos extraños a la función legislativa.
2.2.1 Decreto-ley y procedimiento legislativo de urgencia
Un tema que quizá no debiera pasarse por alto es el de la coexistencia de la tramitación de urgencia vía Decreto-ley y el del procedimiento legislativo de urgencia, regulado al margen del Reglamento parlamentario vigente por disposición del Presidente de las Cortes (3), en uso, al parecer, de la facultad de interpretar el citado Reglamento y de suplir sus preceptos en los casos de duda u omisión (4).
No es que pretendamos la supresión del Decreto-ley. Podríamos decir casi que éste es «un mal necesario». En relación con el mismo, lo que habrá es que ver de articular un mecanismo adecuado de control. Nada más. Nada menos tampoco.
Lo que ya parece más discutible es la subsistencia del llamado procedimiento legislativo de urgencia.
Es decir, que esa gradación procesal normativa —legislación normal, legislación de urgencia y decretación de urgencia— no nos parece convincente.
Por lo pronto, hay que decir que su subsistencia no podría defenderse en base, por ejemplo, a un discutible paralelismo con situaciones de normalidad, de urgencia y de reconocida urgencia que suelen admitirse en la contratación administrativa. Porque lo que allí se llama «reconocida urgencia» difícilmente puede separarse del estado de necesidad (5), y, desde luego, el supuesto de estado de necesidad es perfectamente diferenciable del de urgencia, al que trata de prestar atención —cuando la Administración ha de actuar por vía normativa de rango legal— el llamado Decreto-ley.
Si la urgencia no es estado de necesidad —y es claro que no lo es—, y si el estado de necesidad exige actuar y no legislar —«la necesidad, se dice, no tiene ley»—, se nos hace muy cuesta arriba distinguir una urgencia más perentoria y otra que lo es menos.
Por lo demás, lo que debe diferenciar la labor del legislador de la del administrador es la serena meditación, que difícilmente se compagina con un mecanismo legislativo que es «normal, pero menos», o «urgente, pero menos», según desde el ángulo desde el que se mire.
2.2.2 La opción entre el control a priori y el control a posteriori
A) Problema más directamente ligado al Decreto-ley es el del control de esta actuación normativa de la Administración. Al respecto, quizá sea bueno recordar que desde 1942 hasta la fecha en que nos encontramos este tema ha recibido tres soluciones distintas:
a) Control a posteriori. Es el aceptado por la Ley de Cortes en la primitiva versión del artículo 13, y que estuvo en vigor hasta marzo de 1946: «En caso de guerra o por razones de urgencia, el Gobierno podrá regular, mediante Decreto-ley, las materias enunciadas en los artículos 10 y 12. Acto continuo de la promulgación del Decreto-ley se dará cuenta a las Cortes para su estudio y elevación a Ley con las propuestas de modificación que, en su caso, se estimen necesarias.»
b) Ausencia de control. Esta solución —porque también lo es, aunque rechazable— estuvo en vigor desde 1946 a 1957. En efecto, la Ley de 9 de marzo de 1946 suprimió el inciso final del artículo 13 transcrito (desde donde decía: «Para su estudio...» hasta el final). De esta manera, las Cortes se convertían en un mero buzón, limitándose a tomar conocimiento de la existencia del Decreto-ley (6).
c) Control a priori. Es el introducido por el artículo 10, número 3, de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, incorporado luego al artículo 13 de la Ley de Cortes en la reforma constitucional de 1967.
B) Es casi seguro que las Cortes se inclinarán por el sistema de control a posteriori. Incluso, con ocasión de la Ley para la Reforma Política, algunos Procuradores defendieron la incorporación inmediata de dicho sistema, sugerencia que no aceptó la ponencia por entender no tenía cabida «en un proyecto de ley cuyo objetivo primordial es regular la convocatoria de Cortes» (7).
2.2.3 Las autoprórrogas administrativas de facultades delegadas por las Cortes
A) Un tercer problema, de no escasa gravedad por cierto, es el de la utilización del Decreto-ley como medio para el conferimiento de autoprórrogas administrativas del plazo para el ejercicio de facultades normativas delegadas por las Cortes para el desarrollo de una Ley de Bases.
B) Como es sabido, en el caso de delegación legislativa que nos ocupa —desarrollo de una Ley de Bases—, la ley delegante quiere producir una regulación con rango de ley sobre la materia de que se trata; pero la determinación del contenido de esa regulación queda deferida a un tercero, la Administración, la declaración del cual se integrará como propia en el marco formal que la Ley presta.
Ahora bien, la norma de elaboración administrativa quedará asumida por el legislador, es decir, tendrá rango de ley formal sólo y en la medida con que esta asunción se decidió.
C) Pues bien, cuando la Administración deja extinguirse el plazo sin dar cumplimiento al mandato de las Cortes, ya no puede producir esa norma de rango legal que es el decreto legislativo, a menos que las Cortes le confieran un nuevo plazo. De no ser así, la norma que se dicte estará viciada por haber caducado el plazo, y no ser válida para su prórroga ni para su resurrección la unilateral decisión de la Administración.
En apoyo de lo que decimos, puede citarse la Ley General Tributaria, cuyo artículo 11 regula el tema de las delegaciones legislativas. Este precepto vale, no como precepto de una simple ley ordinaria, sino como expresión de un criterio constitucional inequívoco. Pues bien, dice así el citado precepto;
«1. Las delegaciones o autorizaciones legislativas que se refieran a las materias contenidas en el apartado a) del artículo 10 de esta Ley (reserva legal tributaria), precisarán inexcusablemente los principios y criterios que hayan de seguirse para la determinación de los elementos esenciales del respectivo tributo.
2. El uso de las autorizaciones o delegaciones se ajustará a los preceptos de la Ley que las concedió o confirmó. Habrá de darse cuenta a las Cortes de las disposiciones que a su amparo se dicten.
3. Sus preceptos tendrán la fuerza y eficacia de meras disposiciones administrativas en cuanto excedan de los límites de la autorización o delegación o ésta hubiera caducado por transcurso de plazo o hubiera sido revocada.»
En consecuencia, la situación creada por el incumplimiento del plazo convertirá el Decreto que se pretenda publicar en norma meramente reglamentaria, carente de fuerza legal.
La Administración no puede resucitar un plazo caducado, cuando el establecimiento de dicho plazo —como aquí ocurre— es competencia de las Cortes, pues ello sería inconstitucional ya que supondría una atribución por la Administración de competencia de las Cortes.
Y no es argumento en contra el que una norma puede atribuirse eficacia retroactiva, porque aquí se está haciendo algo mucho más grave: arrogarse competencias de las Cortes.
Es cierto que el Gobierno puede por Decreto-ley regular con rango de Ley cualquiera de las materias contenidas en los artículos 11 y 12 de la Ley de Cortes. Pero en estos artículos no se habla para nada de la prórroga de plazo que comentamos. No se trata en el mismo de regular, por ejemplo, las bases del Derecho civil [art. 10, letra i)], sino de prorrogar el plazo que para articular unas bases elaboradas por las Cortes dieron éstas al Gobierno.
Las autoprórrogas que se confiere la Administración por Decreto-ley son, pues, perfectamente inconstitucionales y, en consecuencia, carentes de eficacia para resucitar una potestad fenecida.
D) Tan curiosa manifestación de comportamiento administrativo es lamentable porque son muy graves las consecuencias que acarrea en el plano estrictamente jurídico.
En efecto, la caducidad del plazo que las Cortes confirieron al Gobierno para el desarrollo con fuerza de Ley de las Bases, supone nada menos que lo siguiente:
a) El pretendido Decreto legislativo tendrá valor meramente reglamentario, y sólo vale en lo que no se oponga a la redacción originaria.
b) Por tanto, es norma impugnable como toda norma reglamentaria. Y, además, deberán los jueces desconocerla en cuanto se oponga a la Ley (art. 7°, Ley Orgánica del Poder Judicial de 1870, todavía vigente, que, sin duda, será recogido al desarrollar la nueva Ley de Bases de 28 de noviembre de 1974).
c) La Ley de Bases no puede aplicarse porque una ley de esa naturaleza nunca es aplicable directamente.
Soy consciente de que la interpretación que propongo tiene escasas probabilidades de prosperar, pero no creo que nadie pueda dudar, sin embargo, de su corrección.
Lo que es evidente es que la técnica de la delegación legislativa es muy delicada y no puede ser manejada alegremente. Denunciar la grave irregularidad cometida parece necesario si hemos de cumplir el modesto papel que como jurista tenemos asignado en la lucha por el Derecho. Máxime cuando la caducidad del plazo de delegación es un aspecto sobre el que no suele hacerse demasiado hincapié por los autores (8).
A) Correspondía también a la Comisión de competencia legislativa otra importante competencia en relación con las materias reservadas a la ley y que tiene en realidad un doble alcance:
a) Dictaminar sobre la procedencia o no de que una disposición de las no comprendidas en el artículo 10 de la Ley de Cortes, deba revestir forma de Ley.
b) Dictaminar sobre si una cuestión incluida en un proyecto, proposición de ley o moción independiente es o no competencia de las Cortes. «En caso de que el dictamen estimara no ser la cuestión de la competencia de las Cortes, el asunto será retirado del orden del día».
Llamamos la atención ahora sobre el importante problema que suscita el supuesto contemplado en el apartado b). Porque paladinamente se reconoce que hay materias objeto de norma «que no son competencia de las Cortes» ... sino de la Administración. Es el delicadísimo tema de la reserva reglamentaria de que nos ocupamos en el capítulo 18.
B) Aquí nos limitamos a decir que la Ley para la Reforma Política atribuye estas competencias a dos Comisiones distintas —una en cada Cámara— cuya composición no se determina.
No vemos muy clara la conveniencia de que un problema que en definitiva afecta a la competencia de las Cortes como órgano unitario deba ser apreciado por Comisiones distintas (9).
NOTAS AL CAPÍTULO 10
(1) Véase, por ejemplo E. GARCÍA DE ENTERRIA y T. R. FERNÁNDEZ: Curso de Derecho administrativo. I, pp. 89-92.
(2) M. F. CLAVERO ARÉVALO: Ensayo de una teoría de la urgencia en Derecho administrativo, «Revista de Administración Pública», número 10, 1953, pp. 25-54.
(3) «Boletín Oficial de las Cortes Españolas» de 21 de octubre de 1976, número 1.532: Texto regulador del procedimiento de urgencia. Para la mejor ilustración de los señores procuradores, a continuación se publica el texto regulador del procedimiento de urgencia tal como queda en el texto actual, al que se incorporan las aclaraciones o modificaciones posteriores al 21 de abril de 1976.
Artículo 1.° El Gobierno podrá remitir a las Cortes proyectos de ley con la calificación de proyectos de urgente tramitación.
Art. 2° Recibido en las Cortes un proyecto de ley calificado como de urgente tramitación, el presidente ordenará su inmediata publicación en el «Boletín Oficial de las Cortes Españolas», Indicando su calificación y disponiendo su envío a la Comisión correspondiente; al mismo tiempo requerirá al presidente de ésta para que proponga la Ponencia que haya de informarlo.
Art. 3.° En el plazo que se indique en el Decreto de publicación, que no podrá exceder de diez días hábiles, los procuradores podrán enviar, por escrito, las observaciones que estimen pertinentes sobre la conveniencia, oportunidad o líneas generales del proyecto, así como las enmiendas que consideren procedentes. Estas observaciones y las enmiendas a la totalidad deberán ser apoyadas por la firma de diez procuradores. Ningún procurador podrá apoyar con su firma más de una observación o enmienda a la totalidad.
Por disposición de la Presidencia de las Cortes de 7 de mayo de 1976, publicada en el «Boletín Oficial de las Cortes Españolas» número 1.503, del día 10 del mismo mes, se aclaró que esta expresión «debe entenderse en el sentido de que la imposibilidad de apoyar con su firma más de una observación o enmienda se refiere a cada uno de estos conceptos, en particular considerados como entidades independientes».
Art. 4.° Designada la Ponencia, ésta emitirá su informe en el plazo que a la vista de las observaciones y enmiendas presentadas establezca el Presidente de las Cortes, plazo que no podrá exceder de diez días hábiles, contados a partir del siguiente al de expiración del plazo de formulación de aquellas observaciones y enmiendas. Él informe, junto con las observaciones y enmiendas presentadas, se publicará como anexo en el «Boletín Oficial de las Cortes Españolas» en que se publique la convocatoria de la sesión plenaria en la que se haya de deliberar sobre el proyecto.
Art. 5.° La convocatoria del Pleno podrá indicar el tiempo máximo de la duración de la deliberación del proyecto, si en dicha convocatoria no se señalara tiempo máximo, el Presidente de las Cortes podrá hacerlo, si las circunstancias lo aconsejaran, en el transcurso de las sesiones de dicho Pleno.
Art. 6.° Reunido el Pleno, el presidente determinará el tiempo máximo de duración de las intervenciones. El debate comenzará con la intervención de un miembro de la Ponencia, que informará ante la Cámara sobre el proyectó de ley y las observaciones o enmiendas formuladas. A continuación podrán intervenir, en defensa de sus observaciones o enmiendas a la totalidad, los primeros firmantes de las mismas, pudiendo delegar esta facultad en otro de los firmantes que las hubieren apoyado.
La Ponencia, por boca de uno de sus Miembros, contestará al orador, y el presidente, a la vista del desarrollo del debate, podrá conceder un turno de réplica estableciendo, también, su duración máxima. Finalmente, la Ponencia expondrá su propuesta.
Art. 7° Tendrán derecho a intervenir en el Pleno:
1.° Los primeros firmantes de las enmiendas a que se refiere el artículo 3.° de estas normas.
2.° Los primeros firmantes de las observaciones generales del citado artículo.
3.° Aquellos procuradores que, no habiendo presentado observaciones o enmiendas al texto del proyecto, discrepen de las modificaciones introducidas por el informe de la Ponencia en el texto del proyecto de ley. En este supuesto, los interesados podrán solicitar del presidente de las Cortes el uso de la palabra.
Dicha solicitud se hará, por escrito, con la firma de diez procuradores, y en ella se expondrá sucintamente la materia sobre la que va a versar su intervención y el sentido de su discrepancia con el informe de la Ponencia. Ningún procurador podrá apoyar con su firma más de una solicitud de intervención en el Pleno. Estas intervenciones se ajustarán en cuanto a su duración a lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 6.°
Art. 8° Los miembros del Gobierno, de conformidad con lo establecido en el artículo 55 del vigente Reglamento, podrán intervenir en cualquier momento que lo soliciten y, en cualquier caso, inmediatamente antes de la votación, para determinar el alcance de la misma.
Art. 9.° Finalizado el debate, el presidente de las Cortes someterá el proyecto a votación, la cual podrá recaer, a petición del Gobierno, sobre la totalidad del proyecto o sobre puntos concretos del mismo.
Esta votación se celebrará conforme a lo dispuesto en el Título VlIl del vigente Reglamento de las Cortes.
Art. 10. Si el resultado de la votación fuera negativo, el proyecto será devuelto al Gobierno. Si dicho resultado fuese positivo y hubiera versado sobre el proyecto en su integridad, éste se entenderá aprobado sin más trámites.
En el mismo supuesto de que la votación fuera positiva y hubiera versado sobre puntos concretos que establezcan las líneas fundamentales del proyecto, se entenderán éstos aprobados definitivamente y se remitirá el proyecto a la Comisión para que ésta delibere sobre su detalle.
Cuando el proyecto versara sobre materias de la competencia del Pleno, el dictamen de la Comisión sobre el detalle se someterá a votación en aquél. Igualmente se someterán a votación en el Pleno los dictámenes en cuya tramitación se den las circunstancias previstas en el artículo 91 del Reglamento.
Art. 11. La deliberación en la Comisión tendrá lugar conforme a lo dispuesto en el capítulo III del Título IX del vigente Reglamento, si bien el presidente de las Cortes podrá determinar el tiempo máximo de duración de los debates. Los presidentes de las Comisiones distribuirán ese tiempo entre los distintos artículos, capítulos o partes del proyecto de ley y en consecuencia determinarán, de acuerdo con lo dispuesto en el párrafo 4 del artículo 76, el tiempo máximo de duración de las intervenciones. Al expirar el tiempo atribuido a cada una de las partes objeto de debate declarará cerrado éste y su objeto será puesto a votación.
Art. 12. En ningún caso el resultado del debate en la Comisión podrá alterar las líneas generales del proyecto aprobadas por el Pleno.
Disposición transitoria. El Gobierno podrá atribuir la calificación de proyecto de urgente tramitación a los que actualmente se encuentran pendientes en las Cortes.
(4) Artículo 18, número 23, Reglamento de las Cortes de 15 de noviembre de 1971. Salvo error, las únicas referencias a la urgencia en la tramitación de la ley son las contenidas en el artículo 18, núm. 14, y en el artículo 46, núms. 1) y 2), del citado Reglamento.
(5) Por ejemplo, artículo 117, número 2, del Reglamento General de Contratación del Estado de 25 de noviembre de 1975.
(6) Bien es verdad que lo grave del problema hay que verlo, más que en esta ausencia de control, en el carácter meramente dictaminador que las Cortes tenían en esa fecha y que tuvieron hasta 1967.
(7) Cfr. Anexo 1 del número 1.538 del «Boletín Oficial de las Cortes Españolas», p. 11, y Anexo 2 del mismo número, páginas 27 y 36.
(8) Creo que he sido yo el primero en ocuparme de este problema con ocasión del desarrollo del nuevo Título Preliminar del Código Civil. (Cfr. mi trabajo Eficacia interna de las normas contenidas en tratados internacionales, Revista de Derecho Administrativo y Fiscal, La Coruña, 1975, pp. 243-247.)
(9) La Ponencia rechazó —a nuestro juicio razonablemente— la sugerencia del procurador señor Lamo de Espinosa de que las Comisiones aludidas en este apartado asuman las funciones de la Comisión del artículo 12 de la Ley de Cortes «en lo que a cada Cámara se refiere» porque, como decía la Ponencia, «no existe distribución de competencias entre las Cámaras» (Cfr. Anexo 1 cit., en nota 7, pp. 28-29).
A) El Consejo del Reino es una institución absolutamente original, que carece de paralelo en el Derecho Constitucional Comparado (1).
Aunque se configura en la Ley de Sucesión a la Jefatura del Estado (art. 4.°, I) como Cuerpo consultivo que «asistirá al Jefe del Estado en los asuntos y resoluciones trascendentales de su exclusiva competencia», es en realidad bastante más, dado que algunas decisiones políticas ha de tomarlas el Jefe del Estado «de acuerdo con el Consejo del Reino». Tal ocurre, por ejemplo, con el nombramiento y cese del Presidente del Gobierno [art. 21, inciso segundo, de la Ley Orgánica del Consejo del Reino, y art. 15 letra C) de la Ley Orgánica del Estado]. En estos supuestos, el Consejo del Reino, más que órgano de asesoramiento es un verdadero freno o contrapeso de la autoridad del Rey, y viene a constituir uno más entre los diversos mecanismos que articula nuestra Constitución para conseguir una distribución del Poder del Estado entre los diversos detentadores del mismo.
B) El Consejo del Reino tenía hasta ahora un total de diecisiete miembros que eran los siguientes:
a) Un Presidente, que lo es el de las Cortes.
b) Seis Consejeros natos que son:
El Prelado de mayor jerarquía y antigüedad entre los que sean Procuradores en Cortes.
El Capitán general —o en su defecto, Teniente general—- en activo y de mayor antigüedad de los Ejércitos de Tierra, Mar y Aire.
El General jefe del Alto Estado Mayor, o en su defecto, el más antiguo de los tres Generales jefes de Estado Mayor de Tierra, Mar y Aire.
El Presidente del Instituto de España.
El Presidente del Tribunal Supremo de Justicia.
El Presidente del Consejo de Estado.
c) Diez Consejeros elegidos por los distintos grupos de Procuradores en Cortes:
Dos por el grupo de Consejeros Nacionales.
Dos por el de la Organización Sindical.
Dos por el de la Administración Local.
Dos por el de la Representación familiar.
Uno por el de Rectores de Universidad.
Uno por el de Colegios profesionales.
El Proyecto de la Ley para la Reforma Política —y también el texto aprobado— se ocupa del Consejo del Reino en dos preceptos, uno de carácter definitivo —el artículo 2.°, número 6, sobre nombramiento del Presidente—, y otro de carácter transitorio —la Disposición transitoria segunda, número 3, sobre Consejeros elegidos por las Cortes—.
La redacción del texto remitido a las Cortes por el Gobierno era la siguiente:
«Artículo 2°, 6): El Presidente de las Cortes y del Consejo del Reino será nombrado por el Rey.
Disposición transitoria 2.a, 3): Las Cortes elegirán de entre sus miembros los Consejeros del Reino que deban cubrir las vacantes producidas por el cese de quienes lo son en virtud de su condición de Procuradores.»
A) Varias son las cuestiones que por diversos Procuradores se suscitaron en relación con la proyectada regulación del Consejo del Reino, observaciones que en algún caso, iban más allá de lo puramente orgánico, ya que cuestionaban la existencia misma del Alto Órgano consultivo.
Así, el señor Esperabé de Arteaga consideraba «anacrónico —y antidemocrático— mantener el actual Consejo del Reino, al menos con las competencias que hoy tiene y, sobre todo, al objeto de extraer de él, mediante propuesta en terna, quién haya de presidir el Gobierno» (2).
A juicio del citado Procurador, esta última posibilidad envuelve un doble riesgo:
a) La posibilidad de enfrentar al Gobierno con el Parlamento y que se paralice la vida de la Nación.
b) La posibilidad, no menos perniciosa de que el poder vaya a manos de quienes hayan obtenido un consenso minoritario en las elecciones, por lo que el Gobierno, que debe asentarse en la voluntad general, lo haga en la de una minoría, convirtiéndose de este modo en un poder autocrático, inauténtico y dictatorial.
B) Otras enmiendas mostraban su disconformidad con el mecanismo de nombramiento del Presidente que lo es al mismo tiempo de las Cortes. Este grupo de enmiendas eran de varios tipos:
a) En opinión de algunos, la elección de la persona que haya de ostentar esa Presidencia dual —de las Cortes y del Consejo del Reino— se haga entre algún miembro de la Cámara, a través de la tema propuesta por el Consejo del Reino, tal como previene el artículo 7.°, I, de la Ley de Cortes (3).
b) En opinión de algún Procurador, el apartado 6 del artículo 2° debe suprimirse, con lo que el resultado sería análogo al caso anterior.
c) Otro grupo de Procuradores, en cambio, pretendía que fueran las Cortes, y no el Rey, las que, en sesión conjunta de ambas Cámaras, eligieran a su Presidente que lo sería también del Consejo del Reino (4).
d) Finalmente, no faltaron algunos que pidieron que la doble Presidencia se atribuyera al Presidente del Congreso que vendría a desempeñar una triple Presidencia.
C) Tema muy debatido fue el de la supresión o no de los Consejeros natos.
Partidario de la supresión fue también el señor Esperabé de Arteaga que en su enmienda decía lo siguiente sobre estos Consejeros natos (5):
«Dándose la anormalidad que estos seis Consejeros ex officio, que están supeditados al Gobierno porque los puede cesar, tienen por imperativo constitucional que censurar —en un colectivo— la labor de sus superiores. Si dos de ellos son encima altos cargos militares se comprenderá el riesgo que entraña de que el poder civil quede sometido al militar, o que éste ejerza un protagonismo político que no le corresponde y que deviene pernicioso para las propias Fuerzas Armadas.»
El razonamiento del señor Martínez Esteruelas para proponer la supresión de los Consejeros natos discurría por estos otros cauces (6):
«La existencia de partidos políticos y la constitución de un nuevo Parlamento deben repercutir necesariamente en la composición del Consejo del Reino, que deberá ser reflejo de la nueva composición de las Cámaras, es decir, el nuevo Parlamento debe ser el que a través del Consejo del Reino ejerza las funciones de éste, sin llegar para ello al Parlamento clásico. A tales efectos se propone que el Consejo del Reino esté integrado por el Presidente de las Cortes y 16 Consejeros, elegidos en número igual por cada una de las Cámaras, suprimiendo, en consecuencia, los Consejeros natos.»
A) La Ponencia mantuvo en su informe el texto del número 6 del artículo 2.°, sobre nombramiento del Presidente de las Cortes y del Consejo del Reino. Su argumentación se apoyó en un triple argumento (7):
a) Que la institución de la Corona se integra del Rey y del Consejo del Reino, y de aquí lo lógico de la solución del Proyecto.
b) Que el Presidente del Consejo del Reino, para que dicho Órgano pueda cumplir adecuadamente su misión, debe ser «delegado, portavoz, mandatario directo, en definitiva, del Rey».
c) Que visto desde su otra faceta, el Presidente de las Cortes debe estar dotado «de una imparcialidad e independencia que le permitan cumplir su función arbitral, lo que aconseja sustraer su designación a la decisión de los grupos mayoritarios en las Cámaras».
B) Sí modificó, en cambio, su criterio la Ponencia en relación con la Disposición transitoria segunda, número 3; pues aunque mantiene los Consejeros natos —cuya presencia estima necesaria para que el Consejo pueda cumplir plenamente su función de asesoramiento y asistencia— considera lógico que una y otra Cámara elijan el mismo número de Vocales.
La nueva redacción —que pasó finalmente al texto definitivo— es la siguiente:
«Cada Cámara elegirá de entre sus miembros cinco Consejeros del Reino para cubrir las vacantes producidas por el cese de los actuales Consejeros electivos.»
C) Así, pues, una vez aprobada la Ley para la Reforma Política, la composición del Consejo del Reino ha quedado establecida así:
a) El número de sus componentes sigue siendo de diecisiete.
b) El Presidente sigue siéndolo el de las Cortes, y su designación se hace por el Rey cuyas facultades discrecionales se amplían, ya que desaparece la restricción de tener que efectuar la designación entre una terna de Procuradores elegida por el propio Consejo. La limitación a las facultades reales vendrá dada aquí por la vía del refrendo, que entendemos no puede hacerse sino por el Presidente del Gobierno (art. 8.°, II, LOE) y no, como decía el artículo 7°, I, de la Ley de Cortes, por el Presidente en funciones del Consejo del Reino.
c) Los seis Consejeros no sufren tampoco variación en cuanto a su número y procedencia.
d) Los Consejeros elegidos por las Cortes siguen siendo diez, sólo que conforme al nuevo texto, cinco se designarán por el Congreso y los otros cinco por el Senado.
CONSEJO DEL REINO
Composición actual |
Composición prevista |
|
1 Presidente |
El que lo sea de las Cortes. |
Idem. |
a) Designados con intervención del propio Consejo:
|
Idem. |
|
|
Idem. |
|
6 Consejeros natos |
b) Designados sin intervención del Consejo del Reino: |
|
|
Idem. |
|
|
Idem. |
|
|
Idem. |
|
|
Idem. |
|
10 Consejeros elegidos por las Cortes |
Dos por el grupo de Consejeros nacionales. |
Cinco por el Congreso. |
NOTAS AL CAPÍTULO 11
(1) MANUEL MARTÍNEZ SOSPEDRA: El Consejo del Reino, en el vol. colectivo «La España de los Años 70», vol. III. Ed. Moneda y Crédito. Madrid, 1974, pp. 1241-1290.
(2) Puede consultarse en Anexo número 2 al «Boletín Oficial de las Cortes Españolas», núm. 1.538, p. 6.
(3) Así, TEY PLANAS, cfr. Anexo cit. en nota anterior, p. 13.
(4) Así, LAMO DE ESPINOSA Y ENRIQUEZ DE NAVARRA, confróntese Anexo cit. en nota 2, p. 23.
(5) Cfr. Anexo cit. en nota 2, p. 6.
(6) Cfr. Anexo cit. en nota 2, p. 47.
(7) Cfr. p. 17 del Informe en Anexo número 1 al «Boletín Oficial de las Cortes Españolas», núm. 1.538.
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