La nueva Ley Fundamental para la Reforma Política
A) El Referéndum es una forma directa de actuación del pueblo, como cuerpo electoral, a través de sufragio. Consiste en la votación encaminada a expresar la conformidad o la disconformidad del Cuerpo electoral (mediante un «sí» o un «no») a una propuesta de resolución que somete a su decisión un determinado detentador del Poder (el Jefe del Estado, el Gobierno, el Parlamento) al que la Constitución atribuye en cada caso la iniciativa para elaborar aquella propuesta.
El Referéndum puede ser obligatorio o facultativo.
a) Se dice que el Referéndum es obligatorio cuando la resolución de que se trate (reforma de la Constitución, por ejemplo) necesita para su validez de la consulta al electorado.
b) El Referéndum es, en cambio facultativo cuando la consulta popular no es necesaria para la validez de la decisión de que se trate, decisión que, por tanto, podría adoptarse sin dicha consulta. No obstante lo cual, se da opción al órgano que haya de de tomarla, para que, si lo juzga oportuno, someta a la decisión del pueblo, constituido en Cuerpo electoral, la correspondiente propuesta.
B) En las Leyes Fundamentales vigentes existen ambas posibilidades.
a) El Referéndum es obligatorio para modificar o derogar una Ley Fundamental (art. 10, apartado 2 de la Ley de Sucesión en la Jefatura del Estado).
b) El Referéndum es facultativo en relación con aquellas otras leyes, aprobadas por las Cortes y aún no sancionadas por el Jefe del Estado, que éste, para mejor servicio de la Nación, considere oportuno someterlas a la consulta electoral, por aconsejarlo la trascendencia de su contenido o demandarlo el interés público (art. 1.° de la Ley de Referéndum Nacional).
Nótese que, en ambos casos, hay un texto ya aprobado por las Cortes y que, por tanto, la iniciativa de la elaboración del mismo procederá o del Gobierno (proyecto de Ley), o de las Cortes (proposición de Ley) (1).
C) Pues bien, la Ley para la Reforma Política mantiene las dos formas de referéndum hoy vigentes y, además, introduce una nueva variedad de referéndum facultativo exclusivamente de iniciativa del Rey: el que puede recaer sobre una opción política de interés nacional que no haya sido objeto de elaboración por las Cortes. Es el llamado referéndum prospectivo (2).
a) El Referéndum obligatorio para la Reforma de la Constitución no sólo no se suprime sino que se reitera en el artículo 3°, núm. 3, de la nueva Ley: «El Rey, antes de sancionar una Ley de Reforma Constitucional, deberá someter el proyecto a referéndum de la Nación».
b) El Referéndum facultativo sobre otras leyes aprobadas por las Cortes y aún no sancionadas, hay que entenderlo subsistente puesto que ni se deroga expresamente ni es contrario a la nueva Ley Fundamental.
c) Finalmente el nuevo referéndum facultativo de carácter prospectivo, consiste en que el Rey directamente —esto es, sin necesidad de intervención previa de las Cortes— podrá someter al pueblo una opción política de interés nacional, sea o no de carácter constitucional, para que decida mediante referéndum, cuyos resultados se impondrán a todos los órganos del Estado.
A) Lo primero que debe ser subrayado en relación al referéndum prospectivo es su carácter excepcional.
Como decía la Ponencia en su informe, esta nueva forma de Referéndum «tiene aplicación en las ocasiones excepcionales en que pudiera advertirse una desviación por parte de los representantes respecto de los deseos y necesidades del pueblo representado, y viene a otorgar al Rey un medio "para que pueda ponerse en contacto directo con el pueblo sin la intermediación de los representantes legales de éste"» (3).
B) Su contenido puede ser de carácter constitucional o no y, en consecuencia, abarcar los más diversos temas, desde la aprobación de un determinado tratado internacional hasta la reforma de la Constitución; desde la incorporación de España al Mercado Común hasta la confesionalidad o no del Estado (4).
C) En relación con el procedimiento se plantean dos cuestiones: la necesidad de informe del Consejo del Reino y la necesidad de refrendo.
a) La Ley orgánica del Consejo del Reino establece que este Alto Organo consultivo asistirá preceptivamente con su dictamen al Jefe del Estado en aquellos casos en que éste decida «someter a referéndum nacional los proyectos de Ley trascendentales, cuando ello no sea preceptivo» [art. 10, 1, letra g)].
O sea, que si el referéndum es obligatorio el dictamen es meramente discrecional, pero si el referéndum es discrecional el dictamen es preceptivo.
Pues bien, a primera vista podría concluirse, que, como el referéndum prospectivo es discrecional, el Rey tiene que oír necesariamente al Consejo del Reino. Pero no parece que sea ésta la solución correcta. Porque como se ha advertido por algún autor, en el referéndum prospectivo «no se consulta proyecto de ley alguno, aunque la cuestión sometida a referéndum pueda ser objeto de ley ulteriormente. El Rey solicita de la nación su opinión personal sobre un tema, no su intervención en un procedimiento formal como es el caso de los otros dos tipos de referéndum. Por ello no es de aplicar la exigencia del artículo 10, e), Ley Orgánica del Estado» (coincidente con el 10,1, letra g) de la del Consejo del Reino) (5). En el mismo sentido se manifestó la Ponencia en su informe sobre la Ley para la Reforma Política.
b) No cabe duda que el acto de convocatoria de la consulta debe ser refrendado, pues, «todo lo que disponga el Jefe del Estado en el ejercicio de su autoridad debe ser refrendado» (art. 8.°, II, Ley Orgánica del Estado). Lo que ya no está tan claro es quién deba refrendar.
D) Por último, en cuanto a los efectos hay que tener en cuenta que si bien el resultado del referéndum prospectivo es obligatorio para todos los órganos del Estado (artículo 5.° apartado primero, inciso final), ello no quiere decir que tenga efectos decisorios, porque es evidente que el Rey «no puede alterar el sistema de poderes establecidos por las Leyes Fundamentales, transfiriendo a la decisión popular cuestiones que aquéllas atribuyan a otras instancias. Así, en un Estado de Derecho, no cabe que el Rey sancione y promulgue una ley cuyo proyecto no fuera presentado a las Cortes, sino sometido directamente a referéndum, o que a través de esta vía se eludiesen las exigencias del artículo 9.° de la Ley Orgánica del Estado sobre la preceptiva autorización de las Cortes a determinados actos del Jefe del Estado, o se resolviese mediante la intervención popular un Recurso de contrafuero. En consecuencia, el referéndum no puede tener más que efectos prospectivos respecto de la voluntad nacional sobre el tema consultado, sin perjuicio de que la decisión formal sea competencia de otras instituciones» (6).
En este sentido, la Ley para la Reforma Política preceptúa que si la efectividad de la resolución aprobada por el pueblo, exigiera la intervención de las Cortes, por referirse a materia de su competencia, y éstas no tomaran la oportuna decisión en el sentido que resultara del referéndum, quedarían disueltas, procediéndose a la convocatoria de nuevas elecciones (art. 5.°, apartado segundo). Importa subrayar que es el único supuesto de disolución de las Cortes que prevé actualmente nuestra Constitución.
NOTAS AL CAPÍTULO 12
(1) No obstante, como el artículo 10 de la Ley de Sucesión se limita a decir que para modificar o derogar las Leyes Fundamentales «será necesario, además del acuerdo de las Cortes, el referéndum de la nación», exigiendo, por tanto, «tan sólo la coincidencia del acuerdo de las Cortes y el referéndum nacional, sin fijar orden cronológico alguno entre ambos», se ha sostenido, con anterioridad a la Ley para la Reforma Política que «nada impide al Jefe del Estado someter a referéndum un proyecto de reforma de la legislación fundamental que no haya pasado por las Cortes y que, después de la consulta popular se llevaría ante éstas, a efectos del preceptivo acuerdo». (MIGUEL HERRERO DE MIÑON: El principio monárquico. Un estudio sobre la soberanía del rey en las leyes fundamentales. Edicusa. Madrid, 1972, p. 106.) Después de publicada la nueva Ley Fundamental, el problema ha desaparecido pues, como luego se dice en el texto, el llamado referéndum prospectivo puede ser también «de carácter constitucional», expresión que puede dar cabida tanto a la simple adición de nuevas normas constitucionales como a la modificación de las ya existentes.
(2) A pesar que esta clase de referéndum no aparece regulado en nuestras Leyes Fundamentales hasta que lo ha introducido la Ley para la Reforma Política, HERRERO DE MIÑÓN había sostenido la posibilidad de utilizarlo —como referéndum praeter constitucional— en base a su peculiar interpretación de que nuestra constitución está inspirada en el principio monárquico. Cfr. sus trabajos El Principio..., cit. en nota anterior, páginas 107-112, y la Revisión de las Leyes Fundamentales, «Revista de Legislación y Jurisprudencia», núm. 3, 1975, especialmente pp. 263-267.
(3) El informe de la Ponencia puede consultarse en el Anexo número 1 al «Boletín Oficial de las Cortes Españolas» número 1.538.
(4) En análogo sentido MIGUEL HERRERO DE MIÑON: El Principio..., cit. en nota (1) escribe lo siguiente: «El objeto del referéndum praeter constitucional así justificado es claro que puede ser cualquiera que entre dentro de la competencia del Rey, bien una materia de ley, bien una cuestión política de carácter general, bien una medida concreta como la celebración de un tratado internacional» (p. 109).
(5) MIGUEL HERRERO DE MIÑON: El Principio..., cit. en nota (1), p. 110.
(6) MIGUEL HERRERO DE MIÑON: El Principio..., cit. en nota (1), pp. 110-111.
A) La Constitución es —más aún, tiene que ser— algo vivo, y como tal sujeto a cambio. El «todo cambia, nada permanece», de Heráclito, es aplicable a la Constitución como a toda realidad.
Toda Constitución es una fórmula de compromiso que responde inicialmente a las necesidades de un determinado momento histórico, pero que, a medida que se aleja en el tiempo del entorno que le vio nacer va quedando inevitablemente desfasada, hasta que llega a un punto en que, incapaz de hacer frente a los nuevos problemas, ha de aceptar su modificación expresa, o simplemente su modificación tácita, mediante correcciones impuestas por los usos o prácticas constitucionales.
De aquí que las Constituciones suelan prever mecanismos para su propia corrección que hagan posible, sin convulsiones sociales, su continua adaptación a las demandas de cada momento histórico.
Porque, en suma, la Constitución no es más que eso: la fórmula escrita que resume la respuesta que hay que dar en cada etapa histórica a la necesidad de que los detentadores del poder sean sometidos a control en el ejercicio de ese poder.
Ahora bien, el mecanismo procesal de reforma de la Constitución tiene que prever —si está correctamente diseñado— dos cuestiones esenciales: la iniciativa de la reforma —diciéndonos quién puede poner en marcha el mecanismo revisorio— y la decisión sobre la reforma -—a cuyo efecto, deberá expresar también qué órganos han de emitir el acto de revisión constitucional.
B) Ambas cuestiones venían reguladas hasta ahora en la siguiente forma:
a) La iniciativa se atribuye bien al Gobierno (que remitirá el correspondiente «proyecto» a las Cortes), bien a las Cortes (que, una vez acordada por la Comisión de Leyes Fundamentales la toma en consideración de la correspondiente «proposición» de Ley, la incluirán, de acuerdo con el Gobierno, en el orden del día de la misma Comisión).
b) La decisión se atribuye conjuntamente a tres detentadores del Poder: las Cortes, que aprueban; el Pueblo, que la acepta mediante referéndum, y el Rey, que sanciona.
La nueva Ley Fundamental modifica sustancialmente la iniciativa para la Reforma constitucional, que queda regulada así:
a) Se mantiene la atribución de la iniciativa de Reforma constitucional al Gobierno. En este punto no hay, pues, modificación [art. 3.°, núm. 5, letra a)].
b) En cambio, se altera la iniciativa de las Cortes, pues ahora se atribuye no a éstas sino a una sola de las dos Cámaras que la integran: al Congreso de Diputados [art. 3.°, núm. 1, letra b)], limitación que fue cuestionada por algunos enmendantes (1).
c) Por último, se amplía la iniciativa al Rey, el cual podrá someter al pueblo directamente —esto es, sin intervención de las Cortes— una opción política de interés nacional, incluso de carácter constitucional (art. 5,°).
Esta ampliación del Poder constituyente que prevé el Proyecto está de acuerdo con la ideología del Estado constitucional democrático, que exige que la competencia para la Reforma constitucional esté lo más repartida que sea posible entre los distintos detentadores del Poder.
Los números 2 y 3 del artículo 3.° del Proyecto regulaban la tramitación de la Reforma constitucional, a partir de la iniciativa del Gobierno o, en su caso, del Congreso de Diputados, en los siguientes términos:
«2) Cualquier reforma constitucional requerirá la aprobación por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso y del Senado. El Senado deliberará sobre el texto previamente aprobado por el Congreso, y si éste no fuera aceptado en sus términos, las discrepancias se someterán a una Comisión Mixta, bajo la presidencia de quien ostentara la de las Cortes y de la que formarán parte los Presidentes del Congreso y del Senado, cuatro Diputados y cuatro Senadores, elegidos por las respectivas Cámaras. Si esta Comisión no llegara a un acuerdo o los términos del mismo no merecieran la aprobación de una y otra Cámara, la decisión se adoptará por mayoría absoluta de los componentes de las Cortes en reunión conjunta de ambas Cámaras.
3) El Rey, antes de sancionar una Ley de Reforma Constitucional podrá someter el proyecto a referéndum de la Nación.»
Tres grupos pueden hacerse con las enmiendas suscitadas por el mecanismo diseñado en el Proyecto: a) Exigencia de una mayoría superior a la prevista; b) Obligatoriedad del referéndum, y c) Fijación de límites a la revisión constitucional.
A) La fallida pretensión de reforzar más la mayoría exigida.—Aunque frente a la regla de mayoría simple de los presentes (art. 56.3 del Reglamento vigente), el Proyecto preveía una mayoría reforzada al exigir la absoluta de los miembros de cada Cámara o, en su caso, de ambas conjuntamente, esta exigencia se estimó insuficiente por determinados Procuradores, que pidieron su elevación a los dos tercios e incluso a los tres quintos (2).
B) Obligatoriedad del referéndum.—Tal como aparecía redactado el Proyecto, se introducía una importante modificación en el vigente mecanismo de reforma constitucional, puesto que se dejaba a la discrecionalidad real el consultar o no al pueblo. Ciertamente, resultaba un poco anómalo que un texto que empezaba proclamando la soberanía del Pueblo le negara lo que bajo una concepción calificada de autoritaria tenía ya concedido. De aquí que también algunos Procuradores enmendaran al Proyecto en este punto (3).
C) Finalmente, se alzaron también voces solicitando el establecimiento de límites a la Reforma constitucional, y que eran de dos tipos:
a) De índole material, es decir, declarar irrevisables ciertos principios o afirmaciones de la Constitución (4).
b) De índole temporal, es decir, establecer la exigencia de que entre una a otra Reforma constitucional medie un período mínimo de tiempo (5).
A) Es evidente que la Ponencia no podía admitir la declaración de inalterabilidad de ningún principio, ni siquiera el de democracia constitucional o el de catolicidad del Estado o el de la forma monárquica de gobierno, pues ello supondría incurrir en contradicción flagrante con todo el planteamiento de la nueva Ley Fundamental. Así, pues, y actuando con perfecta consecuencia, rechazó las aspiraciones de establecer límites ratione materiae a la revisión constitucional (6).
B) El establecimiento del transcurso obligatorio de plazos para hacer una reforma normativa, sea o no constitucional, es, desde luego, rechazable en el terreno de los principios y en el de la práctica legislativa. Porque las leyes, que nacen siempre con vocación de permanencia, deben modificarse cuando sea necesario hacerlo, ni antes, ni después. Por eso ni debe fijarse un plazo trienal, decenal, etc., para reformar obligatoriamente un texto (7), ni tampoco debe fijarse un plazo durante el que no se puede reformar la ley. Esta última era la pretensión de ciertos enmendantes y la Ponencia hizo perfectamente en rechazar su pretensión, prescindiendo de que en su negativa pudieran haber pesado también consideraciones políticas (8).
C) El cambio de la mayoría absoluta de miembros de las Cámaras —ya actúen por separado, ya conjuntamente— por otra de dos tercios (o de tres quintos, como querían otros) se rechazó igualmente por la Ponencia en base a la consideración, ciertamente no deleznable, de que «de aceptarse tal criterio podría suceder que una minoría parlamentaria relativamente exigua bloquease toda Reforma constitucional» (9).
D) En compensación de esta última negativa, la Ponencia vuelve al sistema de Referéndum obligatorio. De esta forma, «la preocupación que pudiesen guardar los citados Procuradores respecto a una hipotética suplantación de la voluntad popular por sus representantes se ve (...) suficientemente obviada» (10).
Y el Procurador Sr. Martínez Esteruelas, en su bien ordenada exposición ante el Pleno, se felicitaba por la aceptación de esta enmienda, subrayando cómo el Referéndum es garantía de dos cosas (11):
«primera, que ninguna reforma constitucional podrá llegar a serlo sin la expresa voluntad popular, segunda, que su mera existencia hará más reflexivas las reformas y menor el riesgo de que el país regrese a la triste experiencia de un constitucionalismo cambiante que nos dio, en menos de cien años, siete textos fundamentales diferentes».
NOTAS AL CAPÍTULO 13
(1) La Ponencia rechazó la sugerencia de que la iniciativa la tuviera también el Senado, con el argumento de que admitir «que la iniciativa de reforma constitucional corresponda a las Cortes en su conjunto (...), trastocaría ya de entrada el esquema de relaciones intercámaras expuesto» (se refiere probablemente a la primacía del Congreso), y que «obligaría a complicados procedimientos para realizar una decisión conjunta sobre la toma en consideración de aquélla» (cfr. Anexo 1 al número 1.538 del «Boletín Oficial de las Cortes Españolas», p. 19).
(2) Por ejemplo, LAMO DE ESPINOSA (p. 23 del Anexo 2 del «Boletín» cit. en nota anterior), MARTINEZ ESTERUELAS (página 46) o SALVADOR SERRATS URQUIZA (p. 52). (Este último proponía la mayoría de tres quintos).
(3) Por ejemplo, LAMO DE ESPINOSA (p. 23 del Anexo 2 citado).
(4) Así, PLAZA DE PRADO y RIVAS GRADILLA.
(5) Así, LAMO DE ESPINOSA (p. 28 del Anexo 2, citado), proponía adicionar este párrafo: «Si la reforma fuese rechazada no podrá tramitarse otro proyecto que persiga igual finalidad hasta transcurridos como mínimo cuatro años.»
(6) Cfr. 20, Anexo 1, citado.
(7) Caso de la Ley de Procedimiento Administrativo (revisión trienal) o del Código Civil (revisión decenal).
(8) Porque cabe suponer que se trataba también de evitar la posible obstaculización de una previsible «continuación» de la reforma política por las nuevas Cortes.
(9) Cfr. p. 19 del Anexo 1, citado.
(10) Cfr. p. 20, Anexo 1, citado.
(11) Cfr. p. 89 del Diario de las Sesiones del Pleno, X Legislatura, núm. 29.
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