El Gobierno que tomó posesión el 5 de julio de 1977 era consciente de que, en el especial proceso hacia la democracia que vive el pueblo español, el tema de las autonomías territoriales ocupaba un lugar importante. Por ello en su primera declaración programática señaló que la institucionalización de las regiones en régimen de autonomía constituía uno de los objetivos y que incluso antes de la Constitución estaba dispuesto a dar pasos transitorios en dicho sentido.
Cuando se iniciaron los contactos con el Presidente Tarradellas y con los representantes parlamentarios de las provincias catalanas para el restablecimiento de la Generalidad, el Gobierno consideró las diversas alternativas que al respecto se le ofrecían.
Las fórmulas posibles
Esperar a la Constitución parecía lo ideal pero la política, especialmente en los momentos de transición, no es pura racionalidad y de haberse tomado dicha decisión se hubiera puesto en peligro el camino hacia la democracia. El restablecimiento de la Generalidad no supuso tan sólo una satisfacción para el pueblo catalán sino también un paso hacia la consolidación de la democracia en España. Por otra parte, la institucionalización de entidades preautonómicas antes de la Constitución, no es un fenómeno insólito ni en nuestro país ni en el extranjero. En el mismo mes de abril de 1931 se proclamó la Generalidad de Cataluña a través de una situación que puso en apuros al régimen republicano. En Italia, antes de la Constitución de 1947 varias regiones tenían reconocidos estatutos autonómicos.
La fórmula de las Mancomunidades de Diputaciones que hubiera podido ser válida en otras circunstancias, no lo era entonces ni ahora, cuando no celebradas las elecciones locales, la nueva clase política surgida de las elecciones generales del 15 de junio, protagonizaba el planteamiento autonómico desde las Asambleas regionales de parlamentarios que pronto se extendieron por toda España.
Cabía otra solución que era adelantar el debate parlamentario del título constitucional de las autonomías. Afortunadamente ni el Gobierno, ni los partidos responsables acudieron a dicha vía que hubiera podido impedir el consenso sobre toda la Constitución. Conviene recordar al respecto cómo el título de las autonomías ha quedado siempre para el final en todos los debates de la ponencia constitucional ante la dificultad de llegar al consenso sobre esta materia y en relación con ella al consenso sobre otras materias de la Constitución.
El carácter parlamentario del proceso
Por todo ello se acudió a la fórmula del consenso a través del Decreto-ley que paradójicamente no eliminaba a los parlamentarios, dado que el régimen Preautonómico en todos los casos ha merecido el consenso de los parlamentarios de la región correspondiente. El fenómeno Preautonómico, tal como entre nosotros ha discurrido, ha sido, ante todo, un proceso protagonizado por los parlamentarios y por el Gobierno a través de fórmulas que no prejuzgaran la Constitución. Todos los partidos políticos con representación parlamentaria han intervenido en las conversaciones previas a los Reales Decretos-leyes, y están presentes en los órganos de las entidades creadas.
Las dos fases de la preautonomía
El sistema de preautonomías se produce en dos fases sucesivas; en la primera el Real Decreto-ley institucionaliza a la entidad regional y regula sus órganos de gobierno y administración. En una segunda fase y a través de trabajos realizados por Comisiones Mixtas se lleva a cabo el proceso de transferencias de los servicios de la Administración del Estado y de las Diputaciones a las entidades preautonómicas.
La labor de las Comisiones de transferencia es delicada, compleja e importante. Buen exponente de ello es el generalmente ignorado expediente de la Comisión de transferencias a la Generalidad de Cataluña creada en noviembre de 1932 y que aún en 1936 no había terminado su labor. Es necesario determinar los servicios a transferir, modificar la legislación que los regula, elaborar los Decretos de transferencias en colaboración con los Ministerios competentes y evaluar las necesidades de personal, las consignaciones presupuestarias y el patrimonio que hay que transferir. La entidad preautonómica por su parte ha de organizarse para ser capaz de prestar con eficacia los servicios que se le traspasan.
Evidentemente, las transferencias que se realizan en un régimen Preautonómico son esencialmente distintas de las que se producen en el régimen de autonomía. Sin entrar en las fundamentales diferencias habilitadoras en un caso y en otro, el sistema de funcionarios, de presupuestos y de patrimonio es esencialmente distinto en ambos. En un régimen Preautonómico se hace difícil pensar en cuerpos de funcionarios de los entes regionales, ni en una hacienda autónoma, ni en un cambio de titularidad en el patrimonio, extremos que previsiblemente serán posibles en las transferencias subsiguientes a los Estatutos de autonomía. Por otra parte, las preautonomías se basan en el Derecho del Estado y no en Estatutos singulares y, en consecuencia, no hay transferencias de poderes normativos sino exclusivamente de facultades de gestión.
La enseñanza que ofrece el participar en las dos Comisiones Mixtas de transferencias que hasta el momento están funcionando es que la Constitución debería establecer la necesidad de promulgar una Ley de transferencias en la que quedaran despejadas las diversas opciones que una materia tan importante y trascendental ofrece.
La generalización de las preautonomías
Otro rasgo de las preautonomías ha sido el de su generalización. Institucionalizada primero la Generalidad de Cataluña por Real Decreto-ley de 29 de septiembre de 1977 y el Consejo General del País Vasco por Real Decreto-ley de 30 de diciembre del mismo año, hubo una reconsideración general sobre la conveniencia o no de continuar el proceso Preautonómico. En la campaña previa a las elecciones generales del 15 de junio, prácticamente todos los partidos habían incluido en sus programas la defensa de las autonomías para todos.
En regiones subdesarrolladas especialmente se había puesto énfasis en el riesgo que podría suponer el reconocer tan sólo el régimen autonómico a las regiones más desarrolladas de España, quedando las demás bajo el centralismo de Madrid, que es otra de las áreas más desarrolladas de nuestra nación. Así como la falta de reconocimiento provisional de instituciones autonómicas a Cataluña y el País Vasco, antes de la Constitución, hubieran supuesto un peligro para la consolidación de la democracia, también lo hubiera supuesto el limitar el proceso Preautonómico a tales casos, con el riesgo adicional de enfrentamiento entre regiones desarrolladas y subdesarrolladas. Existen en la actualidad importantes, aunque reducidos, fermentos regionalistas en la España del subdesarrollo que tienen poder de convocatoria. Se tiene conciencia de que el centralismo ha aumentado las desigualdades territoriales y se teme que el proceso autonómico limitado a las regiones prósperas, en cuanto conlleva también un poder financiero, pueda servir para aumentar tales desequilibrios. La limitación del proceso Preautonómico a los dos casos tradicionales hubiera supuesto además todo un símbolo de cara a la Constitución.
Hoy, entre nosotros, por curiosa paradoja, la tendencia centralista acepta, aun a regañadientes, el principio autonómico para Cataluña y el País Vasco y a lo más para Galicia, pero hará todo lo posible para limitarlo a estos supuestos. Evidentemente, la generalización del proceso autonómico resultará más traumática y dificultosa para una Administración centralista como la nuestra, pero dicha generalización implica una concepción más nacional y solidaria y menos centrífuga que la de la autonomía limitada a las comunidades en las que el sentimiento nacionalista y diferencial es más acusado. De otra parte, la generalización del principio autonómico es compatible con una implantación gradual del mismo que haga menos traumático el cambio de una Administración tan centralizada y uniforme como la nuestra.
La generalización autonómica y regionalista es consecuencia también de una nueva significación del espacio territorial como escenario de la planificación y gestión de los servicios públicos. La provincia como unidad territorial es hoy pequeña para el planteamiento de muchas actividades públicas. Por ello no es de extrañar que la Europa supranacional se haya regionalizado y hayan surgido instituciones autonómicas. El regionalismo así no es una vuelta al pasado sino un planteamiento de futuro, aunque en naciones como la nuestra coincidan en buena medida determinadas circunscripciones históricas y antiguos reinos con las exigencias territoriales del momento presente y del futuro.
Generalización autonómica y uniformidad
Es necesario clarificar la idea de que la generalización de la autonomía no conducirá a un proceso de uniformidad. Los Estatutos autonómicos serán la fuente de la diversidad, ya que cada región, a través de la normativa singular estatutaria, abordará sus específicos problemas, establecerá las instituciones adecuadas y asumirá las competencias que les resulten convenientes. En España la diversidad regional es tan rica que resulta imposible implantarla por vía general. Hay regiones desarrolladas y subdesarrolladas, fronterizas y no fronterizas, marítimas e interiores, grandes y pequeñas, con derecho foral privado y sin él, con instituciones forales públicas y sin ellas, territorios peninsulares e insulares, regiones que tuvieron Estatutos y que no los tuvieron, con lengua vernácula y con lengua castellana, que aspiran a suprimir las provincias y que, por el contrario, basan el regionalismo en ellas, pueblos con gran o pequeña conciencia de identidad, etc. La clase política tiene en esta materia la responsabilidad de no caer en el mimetismo ciego de reproducir los Estatutos de las regiones tradicionalmente más autonomistas. Creo que es un error el defender que la Constitución clasificara a los pueblos de España según su mayor o menor capacidad de autogobierno, estableciendo dos clases de Estatutos a la manera de la Constitución italiana. En Italia también hubo un fenómeno Preautonómico; pero, a diferencia de nuestro caso, los Estatutos que se reconocieron antes de la Constitución excedían del techo que ésta marcaba, lo que obligó a consolidarlos como regiones con Estatuto especial. En otros casos, tales Estatutos fueron debidos a convenios internacionales como el de Trentino-Alto Adagio y el de Friuli-Venezia-Julia. Además en Italia las regiones con Estatuto especial no son precisamente las más desarrolladas en el orden económicosocial. Una clasificación constitucional de los pueblos de España en función de una pretendida mayor capacidad de autogobierno no tiene precedente entre nosotros y produciría consecuencias imprevisibles.
La política autonómica para el futuro
Creo que el actual proceso Preautonómico hay que juzgarlo como un fenómeno típico de la transición que ha ayudado no poco a que ésta haya servido para consolidar a la democracia. De él quedará el haber trazado por consenso con todos los partidos políticos un mapa regional de España, casi al cien por cien; el haber constituido un rodaje para el posterior y más intenso proceso autonómico y el haber hecho pensar en la profundidad de la autonomía generalizada que todos los partidos políticos incluyeron en los programas y que pregonaron para cada región en la campaña de las elecciones del 15 de junio.
En estos momentos es imprevisible saber qué grado de transferencias se habrán producido antes de la Constitución a las entidades preautonómicas creadas, pero en todo caso, aprobada aquélla, los entes preautonómicos facilitarán en cada región el proceso autonómico. Es lógico que especialmente antes de la Constitución el Gobierno actúe con prudencia en esta materia. La natural complejidad de los trabajos de transferencia impide la precipitación. Las propias facultades que los respectivos Reales Decretos-leyes reservan al Gobierno constituyen la mejor garantía para que el fenómeno discurra por los cauces trazados.
Es a las Cortes a quien corresponde elaborar el modelo constitucional de autonomías. La institucionalización generalizada de éstas necesitará una política nacional y regional que sirvan para abordar tan difícil problema. Mientras no esté aprobada la Constitución se hace difícil aventurar cuál pueda ser la primera. Sin duda, el complejo tema de las transferencias podría facilitarse grandemente con una Ley en la que se posibilitaran las operaciones de todo orden que implican. Las experiencias vividas en las Comisiones Mixtas ya creadas y el Derecho comparado encierran un caudal de enseñanzas que no debe desaprovecharse.
El Tribunal Constitucional en cuanto constituye un importante instrumento de control de las disposiciones de las Comunidades autónomas, debe estar en funcionamiento al tiempo de aprobarse los Estatutos de Autonomía.
Debe desarrollarse la figura del Delegado del Gobierno que configura la Constitución en relación con las Comunidades Autónomas. Las relaciones con éstas, el establecimiento y adiestramiento de sus asesores y la función directiva que le corresponde, la Administración periférica debe ser regulada como, asimismo, la coordinación de ésta con la Comunidad autónoma.
La regulación de las Haciendas regionales, contenida en el proyecto de Constitución, prevé la necesidad de una Ley posterior que desarrolle determinados aspectos de la misma. Además habrá que desarrollar legislativamente el origen de la financiación y la administración de los dos fondos a que se refiere el artículo 150 del proyecto Constitucional.
Otros preceptos constitucionales posibilitan la elaboración de disposiciones generales relativas a las Comunidades autónomas. La promulgación en el tiempo debido de tales disposiciones facilitará jurídicamente la implantación del fenómeno autonómico después de la Constitución.
Madrid, mayo de 1978
MANUEL CLAVERO ARÉVALO
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