Informe de la Comisión de Expertos sobre Autonomías
En el Título I de la ley han de incluirse una serie de disposiciones generales tendentes a facilitar la reducción de los excesos semánticos a que ha dado lugar el empleo impreciso, tanto en la Constitución como en los Estatutos de autonomía, de la expresión «competencias exclusivas», que en estos últimos se ha intentado moderar con salvedades que adolecen de ambigüedad («sin perjuicio de», «de acuerdo con», «en el marco de»); se trata también de aclarar la terminología «bases», «normas básicas», «legislación básica», «desarrollo legislativo», etc., que la Constitución y los Estatutos emplean a la hora de repartir la potestad legislativa en áreas de competencia compartida. Y, sobre todo, han de sentarse los criterios interpretativos de la Constitución para determinar qué ordenamiento —el estatal o el autónomo— es de aplicación preferente en los casos de colisión.
Adicionalmente, ha de precisarse cuáles son las normas aplicables en las áreas de competencia concurrente en tanto el nuevo sistema de producción legislativa en esas mismas áreas no se ponga en marcha, dictando el Estado la legislación principal a desarrollar por las Comunidades autónomas.
Por último, deberían establecerse también mecanismos capaces de asegurar en todo momento la coordinación y coherencia de la acción pública y la comunicación permanente de carácter institucional entre el Estado y las diferentes Comunidades autónomas.
Los criterios para la regulación de las referidas materias pueden ser, a juicio de la Comisión, los que a continuación se enuncian.
El tema cardinal del conjunto de problemas expuestos es, según se anunció más atrás, la interpretación exacta que debe darse al párrafo tercero del artículo 149, que tiene un valor ordenador de todo el sistema (las normas del Estado «prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas»).
El sentido evidente del precepto es que cuando el Estado dispone de competencias exclusivas sobre una materia o son sus competencias legislativas concurrentes, las normas que emane priman sobre las de las Comunidades autónomas. Las dificultades de interpretación provienen, sin embargo, del hecho de que los Estatutos de autonomía hayan definido como exclusivas competencias sobre materias relacionadas en el artículo 149.1, sobre las que, según el párrafo de cabecera del citado precepto, también el Estado tiene competencia exclusiva.
Tanto por su ubicación sistemática, como por el sentido institucional del precepto, por la función ordenadora que pretende cumplir, por la realidad a la que sirve, como, en fin, por el sentido propio de sus palabras, la Comisión entiende que la interpretación correcta del precepto exige conceder la primacía de la legislación estatal que recaiga sobre cualquiera de las materias enumeradas en el propio artículo 149.
En efecto, un análisis más pormenorizado de las atribuciones de potestad legislativa que se contienen en el citado precepto en favor del Estado, arroja inequívocamente el resultado de que todas estas competencias o son exclusivas o son concurrentes, pero nunca exclusivas de las Comunidades autónomas en el plano legislativo.
Por consiguiente, la regla a aplicar en los supuestos de colisión es la de la primacía del derecho estatal; regla que, como se ha indicado más atrás, es la que está generalizada en el derecho comparado («Bundes-recht bricht Landesrecht») a efectos de resolver de modo inmediato los conflictos entre las normas estatales y territoriales que contienen regulaciones contradictorias.
El precepto no pone en cuestión la existencia de un ordenamiento territorial propio de cada Comunidad, pero sí que este ordenamiento pueda entrar en colisión con el ordenamiento del Estado cuando ambos están regulando concurrentemente una misma materia. Si ese conflicto no fuese resuelto, se daría, por una parte, una ruptura de la coherencia indispensable para la regulación de una misma materia, que es el supuesto mismo de las competencias normativas concurrentes; y, por otra, la distinción de los ordenamientos estatal y territorial se traduciría en una ruptura de la unidad superior de ambos en el ordenamiento constitucional y general, unidad que proclama sin equívocos el artículo 1.° de la Constitución.
Para evitar esas disfunciones todos los Estados basados en autonomías territoriales, incluso los federales, según se ha dicho ya, resuelven el posible conflicto en ese supuesto dando prevalencia al Derecho del Estado. Es un principio ordenador esencial, que se recogió ya, en los mismos términos en que hoy aparece, en el artículo 21 de la Constitución de 1931.
La articulación competencial se realiza, pues, y no podría ser de otra manera, sobre la base de normas del Estado que enmarcan y limitan la competencia de las normas territoriales, puesto que cualquier contradicción de éstas con aquéllas impediría que las normas territoriales pudieran tener efectos. Hay, pues, aquí un importante título legislativo del Estado en las materias mixtas del que conviene tener plena conciencia.
Por cuantas razones van expuestas, la Comisión considera preciso que la ley orgánica de ordenación del proceso autonómico incluya los preceptos precisos para dejar fijada la capital cuestión de la primacía normativa, en los términos ya expresados.
Otras cuestiones atinentes a las relaciones ordinarias entre el Estado y las Comunidades autónomas que la ley deberá aclarar son las siguientes:
Siempre, que la Constitución o los Estatutos de autonomía empleen las expresiones «bases», «normas básicas», «legislación básica» u otras semejantes para referirse a la competencia legislativa de las Cortes Generales es preciso entender que corresponde a éstas la determinación de los principios, bases y directrices de la regulación de la materia de que se trate, es decir, los criterios generales y comunes a que habrá de acomodarse necesariamente la legislación territorial de detalle. Esta definición de los referidos conceptos constitucionales no excluye las reservas que la propia legislación estatal pueda establecer en favor de los órganos ejecutivos del Estado para que adopten las medidas complementarias, incluso de índole no normativa, que sean estrictamente precisas para asegurar el tratamiento uniforme y común de una materia determinada por razones de interés general. Es decir, para completar por vías distintas de la legislativa, como pueden ser la reglamentaria o la puramente ejecutiva, el tratamiento de los aspectos básicos de la materia. De esta índole son, por ejemplo, las instrucciones de«tipo estadístico, la estandarización de determinados servicios, los criterios mínimos uniformes para el control de productos alimentarios, las reglas a observar para la inspección relativa a la ejecución de la legislación estatal, etc.
Cuestión bien distinta de la anterior, aunque no de menor importancia, es la de la ordenación del primer ejercicio de sus potestades legislativas por las Comunidades autónomas. Cuando las potestades legislativas de éstas son de carácter exclusivo, el problema es menor y, desde luego, fácilmente resoluble: el derecho estatal (que tiene con carácter general virtualidad supletoria del derecho regional: artículo 149.3) preexistente a la instauración de las Comunidades autónomas, sigue vigente y es directamente aplicable con carácter general hasta tanto aquéllas tomen el relevo y dicten sus propias normas.
Sin embargo, el caso más normal, por las razones ya expresadas, es que las potestades legislativas de las Comunidades autónomas sean concurrentes con las del Estado, supuesto en el que hay que resolver el problema de saber si aquéllas pueden dictar leyes de desarrollo tomando como base los principios contenidos en la legislación vigente o, por el contrario, han de esperar a que el Estado fije los principios o bases de la regulación de la materia en las leyes específicas a que la Constitución, se remite.
Realmente este problema admite respuestas variadas y de signo diferente que se han manejado en su práctica totalidad en el derecho comparado (de forma significada en Austria y en Italia). Sin embargo, en el caso español conviene partir de las soluciones que han dado a este problema los primeros Estatutos de autonomía. Es especialmente claro el tratamiento de la cuestión en la disposición transitoria VII del Estatuto Vasco, que prescribe que hasta que el Estado no dicte las leyes básicas a que se refieren tanto la Constitución como el Estatuto, continuarán en vigor las actuales leyes y disposiciones del Estado relativas a las mismas materias, sin perjuicio de su ejecución por la Comunidad autónoma en los casos previstos en el propio Estatuto. Tales potestades de ejecución no incluyen, naturalmente, la capacidad para innovar el ordenamiento jurídico por vía legislativa.
Parcela distinta es la de los instrumentos y técnicas para asegurar las relaciones administrativas entre el Estado y las Comunidades autónomas, aspecto de singular importancia en los modernos Estados organizados sobre la base de amplias autonomías territoriales, pues en la correcta articulación de todas las instancias administrativas se basan las ideas cooperativas que dan fuerza y coherencia a la acción pública. Nuestra Constitución no ha sido muy explícita en este punto (lo que contrasta con los notables desarrollos de otras Constituciones comparadas, de las que puede ser ejemplo la Ley Fundamental de Bonn), aunque sí contiene bases y principios sobrados para que las referidas relaciones puedan desarrollarse.
En este ámbito, la Comisión considera necesario que la futura Ley de Desarrollo Autonómico incluya principios del siguiente tenor:
Primero: A efectos de hacer posible la coordinación de las acciones estatales y regionales (que en el nivel periférico está confiada al Delegado del Gobierno: artículo 154 de la Constitución) y, en su caso, de hacer viable el control de la actividad de las Comunidades autónomas a través de los procedimientos constitucionalmente previstos, ha de facultarse al Delegado del Gobierno para que pueda recabar información de las Comunidades autónomas sobre las disposiciones y resoluciones que adopten cuando éstas no sean objeto de publicación.
Segundo: Siguiendo una práctica absolutamente generalizada en todos los Estados basados en autonomías territoriales que existen hoy en el mundo occidental, es preciso explicitar un principio constitucional según el cual la ejecución por las Comunidades autónomas de la legislación del Estado permite al Gobierno central vigilar la observancia de la legislación que aplican; a cuyos efectos, puede solicitar información, enviar comisionados ante las autoridades superiores de aquéllas y formular los requisitos procedentes a efectos de la subsanación de las deficiencias observadas. Los requerimientos que el Gobierno estatal formule habrán de configurarse como vinculantes para las Comunidades autónomas. Cuando éstas, por cualquier circunstancia, nieguen las informaciones requeridas o dificulten la labor de los comisionados, podrá articularse un procedimiento para que el Senado se pronuncie sobre la cuestión, sin perjuicio de las competencias del Tribunal Constitucional y de que el Estado pueda eventualmente privar de eficacia general a las resoluciones adoptadas por las Comunidades autónomas (lo que en la actualidad aparece establecido para la inspección docente en el Real Decreto de 6 de marzo de 1981), revocar ayudas, rescindir acuerdos, etc.
También en relación con el mismo problema habrá de generalizarse la regla (admitida ya en los primeros Estatutos de autonomía) de que la ejecución por las Comunidades autónomas de la legislación del Estado deberá sujetarse a las normas reglamentarias que las autoridades estatales dicten en desarrollo de aquélla, sin perjuicio de su facultad de organizar libremente los correspondientes servicios.
Tercero: Precisiones similares ha de contener la Ley Orgánica de ordenación del proceso autonómico, para los supuestos de transferencia o delegación de competencias en favor de las Comunidades autónomas. En estos casos, y por determinación expresa del artículo 150.2 de la Constitución, la Ley determinará particularmente lo oportuno respecto del control por el Gobierno sobre la actividad de aquéllas. Sin perjuicio de los principios particulares que puedan establecerse, es conveniente generalizar la regla de que, en el ejercicio de las competencias transferidas o delegadas, las autoridades de las Comunidades autónomas habrán de ajustar su actuación, en todo caso, a las instrucciones emanadas de las autoridades estatales competentes. El incumplimiento o inobservancia reiterada de las mismas, una vez constatado, dará lugar a la revocación de la delegación o transferencia. En su caso, tanto las instrucciones, cuando su naturaleza lo permita, como las decisiones de revocación, serán sometidas al
Consejo de Estado para que emita el correspondiente dictamen, de acuerdo con el artículo 153 de la Constitución.
Cuarto: El Estado, siguiendo pautas que han terminado por imponerse en otros sistemas similares al que va a constituirse entre nosotros, debe estar facultado para establecer (en su caso a través del Consejo de Política Fiscal y Financiera a que se refiere el artículo 3.° de la Ley orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas de 22 de septiembre de 1980) las bases de una programación financiera a corto y medio plazo que sirva para aunar esfuerzos en pro de la consecución de objetivos comunes. Las mismas finalidades programadoras, traducidas ahora en la planificación de la actividad material de la Administración, deben fortalecerse mediante el desarrollo de las previsiones del artículo 131 de la Constitución en relación con la planificación económica. El esquema de colaboración que contiene dicho precepto ha de aplicarse también a algunos planes sectoriales de alcance general (en los supuestos de concurrencia competencial) y desarrollarse debidamente para precisar los mecanismos de articulación entre planes, el grado y la medida en que los planes territoriales resultan vinculantes para el Estado, etc.
Quinto: La cooperación y la participación son, según se ha manifestado reiteradamente, principios fundamentales en un moderno Estado de autonomías. La Ley debe ilustrar y referir sumariamente algunos de los instrumentos de que el Estado y las Comunidades autónomas pueden servirse para hacerlos efectivos. Técnicas instrumentales a prever son los informes previos, los conciertos o convenios (previstos en la Constitución, en principio, sólo para las relaciones entre Comunidades autónomas —artículo 145—, pero, sin duda, como es práctica común en derecho comparado, generalizables también a la colaboración del Estado con aquéllas), el establecimiento de fórmulas de Administración mixta, la creación conjunta de entes institucionales, la cesión de competencias concurrentes a entes corporativos, la institucionalización de conferencias de Ministros o Consejeros de distintos ramos, etc.
Han quedado expresadas más atrás las razones en las que la Comisión apoya su criterio de que debe producirse una generalización de las Comunidades autónomas para que cubran íntegramente el territorio español, así como las justificaciones de su opinión de que, salvo los casos de los Estatutos ya aprobados (para Cataluña, País Vasco y Galicia) y el proyecto para Andalucía, los Estatutos que en lo sucesivo se elaboren deben tramitarse según prevén los artículos 143 y concordantes de la Constitución y atribuir a las Comunidades autónomas únicamente competencias sobre las materias relacionadas en el artículo 143. Así lo exige, a juicio de la Comisión, el cumplimiento estricto de la Constitución y la ordenación del proceso de transformación del Estado.
Sin embargo, las anteriores propuestas no pueden tener un reflejo concreto en normas estatales, sino que deben articularse como pactos políticos. Se remiten, por tanto, al lugar oportuno las referencias más pormenorizadas a la cuestión.
Lo que sí es preciso que la Ley orgánica de ordenación del proceso autonómico aborde es la regulación de las previsiones contenidas en el artículo 144 de la Constitución. Este precepto se remite a una ley orgánica estatal, por lo que la Ley que venimos proponiendo puede cumplimentar el encargo constitucional. Aunque, en principio, dicha Ley orgánica debería ser singular y dictarse cuando se den los supuestos específicos a que se refieren los tres párrafos principales del artículo 144, no existe inconveniente constitucional alguno para que las Cortes fijen con carácter general los criterios de que habrán de servirse para aplicar el precepto citado. Por el contrario, una regulación de este tipo sirve para dejar más claramente establecidos los cauces de acceso a la autonomía, fijar los límites a las iniciativas territoriales y coadyuvar a la generalización de las autonomías cerrando la primera fase del proceso autonómico.
A la Comisión le parece, en efecto, que la correcta y decidida aplicación de lo dispuesto en el artículo 144 de la Constitución es un instrumento de notoria eficacia que nuestro texto fundamental ha puesto en manos del Estado para el mejor encauzamiento del proceso autonómico.
Las previsiones del artículo 144 tienen una doble virtualidad: permiten, en primer lugar, a las Cortes Generales corregir y declarar, en su caso, inadmisibles iniciativas autonómicas que puedan resultar abusivas porque, no teniendo amparo directo en la Constitución, se refieren a proyectos de Comunidades autónomas inviables, cuya presencia, además, distorsiona el mapa autonómico español; segundo, pone a disposición de las Cortes un decisivo poder que puede ejercitarse para generalizar el sistema de autonomías, concluyendo el diseño del mapa autonómico y la adecuada composición del mismo.
Al margen de lo anterior, las previsiones del artículo 144 son las únicas que permiten dar una correcta solución a iniciativas autonómicas que, como la relativa a la provincia de Madrid, requieren una solución singular.
El artículo 144 permite intervenir a las Cortes Generales, mediante Ley orgánica, por motivos de interés nacional, en el proceso autonómico en tres supuestos muy distintos. Al primero de ellos, regulado en la letra a), se prestará atención singular más adelante. El segundo, previsto en la letra b), contempla supuestos muy específicos: uno de ellos regulado más detalladamente en la disposición transitoria quinta, se refiere a las ciudades de Ceuta y Melilla, y el otro da cabida constitucional en el Estado de las autonomías a territorios no integrados en la organización provincial, por lo que, excluidas Ceuta y Melilla, está claro que no están por el momento sujetos a la soberanía española (Gibraltar). El tercer supuesto, incluido en la letra c), permite a las Cortes sustituir la iniciativa de las Corporaciones locales a que se refiere el apartado 2 del artículo 143.
Esta última previsión contiene un importante instrumento corrector del principio dispositivo que informa el derecho de acceso a la autonomía. Supone que las Cortes pueden, por motivos de interés nacional, acordar la autonomía a determinadas provincias que hubieran decidido no acceder a ella. La razón de tal acuerdo es evidente en el caso de que, completado el mapa autonómico, resultara que alguna provincia no se hubiera sumado al proceso autonómico, rompiendo con ello el principio de extensión uniforme o plena del modelo autonómico a todo el Estado. En este caso, se llegaría a distorsionar gravemente el sistema de administración general del Estado, que se enfrentaría en discontinuidad territorial con un régimen basado en la existencia de Comunidades autónomas y con otro de simples provincias, auténticos islotes, sin acceder a la autonomía. Sobre todo ello se ha argumentado ya suficientemente.
Por ello, debe activarse la previsión del artículo 144, letra c), para que las Cortes Generales decidan la incorporación de concretos territorios al proceso autonómico, en el caso de producirse renuncias claras al ejercicio del derecho a la autonomía. Medidas éstas que se justifican, según se viene insistiendo, en la conveniencia de completar en un plazo razonable el diseño final del Estado de las autonomías, cerrando una etapa constituyente que no debe prolongarse por más tiempo.
Es importante notar que, a falta de determinaciones en contrario y dados los términos amplios en que permite la resolución del problema a que se refiere, el precepto que comentamos permite interpretar que en uso de la facultad que se otorga a las Cortes Generales, mediante ley orgánica cabe no solamente sustituir la iniciativa de las Corporaciones locales correspondientes, sino también decidir en el supuesto de una sola provincia si la misma debe constituir una Comunidad uniprovincial o, por el contrario, debe incorporarse a otra Comunidad autónoma pluriprovincial limítrofe. Esta última posibilidad, que se estima plenamente constitucional, presenta, sin embargo, algunos problemas de instrumentación técnica, especialmente referidos a la necesidad de contar con la voluntad receptora de tal provincia por la Comunidad ya constituida a la que la misma se pretende incorporar. Problema que, sin embargo, no es difícil resolver si la Comunidad autónoma hubiese previsto en su Estatuto tal posibilidad de incorporación a otras provincias limítrofes.
A efectos de instrumentar la solución de los casos referidos, la Ley orgánica de ordenación del proceso autonómico debe hacer referencia a los poderes generales de las Cortes y los pactos políticos complementarios, que se concretan más adelante, deben permitir que cuando se constituyan Comunidades autónomas que, por razones históricas, económicas o por mera proximidad territorial podrían incluir otras provincias que, inicialmente, se han marginado del proceso, aquéllas deben dejar abierta en sus Estatutos la posibilidad de una ulterior integración, bien por iniciativa del propio territorio o, según se viene postulando, por decisión de las Cortes Generales.
Con las anteriores correcciones pueden quedar resueltos problemas esenciales que plantea la configuración del mapa autonómico. Queda, sin embargo, una cuestión adicional por abordar que es, en verdad, la pieza de cierre de los mecanismos constitucionales: se trata del régimen previsto para el acceso a la autonomía uniprovincial.
Sentado que el mapa autonómico no puede imponerse legislativamente, es evidente que sólo exigiendo el escrupuloso cumplimiento de todos los requisitos previstos por la Constitución para la creación de autonomías uniprovinciales pueden llegar a superarse las disfunciones más graves que pudieran presentarse en la vertebración del Estado de las autonomías. En este sentido, ya ha quedado advertido que
la Comisión entiende inconveniente la excesiva proliferación de Comunidades autónomas uniprovinciales.
Pues bien, para evitar esta circunstancia, existen soluciones constitucionales que deben aplicarse al caso con todo rigor. Para que una provincia pueda constituirse en Comunidad autónoma en solitario se exige en el artículo 143 de la Constitución que tenga «entidad regional histórica». La apreciación de que una provincia cumple tal requisito corresponde a las propias Cortes Generales.
En el caso de que no se considere que un territorio cumple las específicas condiciones exigidas por el artículo 143, las Cortes pueden, sin embargo, mediante ley orgánica, autorizar la constitución de la Comunidad autónoma uniprovincial, a tenor de lo dispuesto en el artículo 144, letra a).
Ahora bien, resulta de todo punto necesario utilizar las previsiones constitucionales con el máximo rigor: la condición de provincia con entidad regional histórica no puede ser confundida con un pasado histórico más o menos relevante, sino que debe contar con una tradición histórica de singularidad regional institucionalizada.
Por otra parte, la dotación a una provincia de las instituciones previstas en nuestra Constitución para las entidades regionales sólo debe producirse cuando exista una efectiva capacidad de autogobierno regional. En algunas constituciones, como es el caso de la italiana, la creación de nuevas regiones exige un mínimo de habitantes. Nuestra Constitución no ha recogido tal exigencia, aunque una referencia análoga se encuentra en los Decretos-leyes por los que se aprueban regímenes preautonómicos de Asturias y Murcia. Sin embargo, resulta evidente que toda región debería partir de una realidad socioeconómica mínima que garantizase la viabilidad de su autogobierno.
En razón a todas las anteriores consideraciones, y en virtud de la remisión expresa que el artículo 144 de la Constitución hace a las decisiones de las Cortes para controlar las iniciativas autonómicas cuyo «ámbito territorial no supere el de una provincia», la Comisión entiende que la Ley orgánica de ordenación del proceso autonómico debería fijar los criterios generales en base a los cuales las Cortes han de discernir cuando procede o no la autorización a que se refiere el artículo 144 a). La fijación previa y general de estos criterios serviría de orientación a las aspiraciones autonomistas de las distintas fuerzas políticas en relación con ciertas provincias y, por otra parte, evitaría la tensión singularizada en orden a otorgar o no la autorización que comentamos entre las Cortes y una provincia concreta.
Del desarrollo constitucional que se propone resultará sustancialmente que el reconocimiento de «entidad regional histórica» a un territorio debe administrarse con todo escrúpulo interpretando el concepto con carácter restrictivo. Supuesto que no se aprecie la presencia de la referida circunstancia, se impondrá el trámite de autorización previa por ley orgánica a que se refiere el artículo 144 a). Por último, se fijarán con carácter general en la ley de ordenación del proceso autonómico los criterios conforme a los cuales habrá de otorgarse o no la referida autorización.
No es aventurado augurar que las Comunidades autónomas a constituir en España van a presentar variantes y singularidades organizativas propias. Esta diferenciación ya ha empezado a manifestarse en los primeros Estatutos de autonomías aprobados: las diferencias en punto a la organización administrativa interna en los casos catalán y vasco son ostensibles.
Con todo, no resulta complejo ensayar una tipología de las Comunidades autónomas, que podría ser la siguiente: 1.°, el modelo vasco, que se apoya de forma notable en las Diputaciones forales; 2.°, el que pretende Cataluña (cuya constitucionalidad está sub iudice) que tiende a dotarse de una Administración autonómica robusta prescindiendo de las corporaciones provinciales; 3.°, el tipo uniprovincial, que ha de integrar las instituciones propias de la Comunidad autónoma y la Diputación provincial; 4.°, las Comunidades autónomas insulares en las que predomina la organización administrativa propia de cada isla y no debe reconocer instituciones intermedias entre aquéllas y el órgano rector de todo el archipiélago, y 5.°, la ciudad autónoma, que ha de ser la forma de organización propia de Ceuta y Melilla.
Algunos de estos tipos no son, obviamente, repetibles por fundamentarse en singularidades geográficas que no tienen paralelo en el resto del territorio del Estado. Otros, como el uniprovincial, sólo han de darse en los supuestos mínimos a que ya se ha hecho referencia. De lo que, en fin, se deduce que los dos hipotéticos modelos de organización de los que van a tomar razón las Comunidades autónomas que se constituyan en lo sucesivo son los dos primeros antes señalados, cuya diferencia básica viene dada por la distinta posición y relevancia que tiene la Diputación provincial.
Por razones que ya han sido expuestas y que no es preciso reiterar ahora, el modelo pretendido por Cataluña (cualquiera que sea el juicio que sobre el mismo emita el Tribunal Constitucional), no debe reproducirse para el resto de las Comunidades autónomas, la mayoría de las cuales accede por primera vez a las fórmulas de autogobierno político, en las que nada avala el que se pueda prescindir o no utilizar profusamente los servicios administrativos de las Diputaciones provinciales, que deben sostener el peso principal de la acción pública en el marco de cada Comunidad autónoma. Es, pues, el modelo vasco, matizado en lo necesario para despojarlo de sus propias tradiciones, el que, a juicio de la Comisión, debe reproducirse en todas las Comunidades autónomas pluriprovinciales que se constituyan.
Sin embargo, es ésta una solución general que debe incorporarse a cada Estatuto de autonomía en la fase de su elaboración y aprobación. En la plasmación definitiva de la opción que se propugna están implicadas claramente las potestades de autoorganización de cada territorio y ésta es una cuestión que la Constitución pone a disposición de los Estatutos y sus normas de desarrollo [artículos 147, c), y 148.1.1], y en la que para lograr la efectividad de sus propuestas (y por causa de un lamentable silencio de la Constitución en este punto que contrasta con otras Constituciones comparadas, como la italiana), la Comisión las remite al pacto que ha de establecerse entre las fuerzas políticas.
No obstante lo anterior, el legislador estatal ha de propiciar la solución general referida, aunque no llegue a imponerla, instrumentando jurídicamente la participación de la Diputación en la acción administrativa regional.
Por consiguiente, la Ley orgánica de ordenación del proceso autonómico ha de incluir medidas del tenor siguiente:
Primero: con independencia de las competencias que la legislación de régimen local atribuye a las Diputaciones provinciales, resulta conveniente prever con carácter general, aunque con ello no se añada nada a las potestades regionales, que los Estatutos de autonomía y las leyes de las Comunidades autónomas podrán asignarles competencias propias de la Comunidad o delegarles su ejercicio siempre bajo la dirección y control de ésta. Asimismo, que podrá atribuirse a las Diputaciones provinciales la gestión ordinaria, en el territorio de la provincia, de los servicios propios de la Administración autonómica.
Segundo: deben establerse las previsiones necesarias para que las Diputaciones puedan, en su caso, ejercer las competencias transferidas o delegadas por el Estado en favor de las Comunidades autónomas. El mecanismo a emplear rompe, desde luego, con un arraigado principio de organización («delegata potestas delegare non potest»), pero la experiencia comparada avala la necesidad de admitir las subdelegaciones tanto más para llevar la coherencia de cuanto la Comisión está proponiendo a sus últimas consecuencias (así también, en Italia el artículo 7 del DPR 616/1977, de 24 de julio, que rompe definitivamente con una jurisprudencia constitucional que se había mostrado reticente a este tipo de medidas).
El Estado no deberá transferir o delegar directamente sus competencias a las Diputaciones, con la excepción del servicio de recaudación de tributos, por su tradición.
Tercero: en el caso de las Comunidades autónomas uniprovinciales que puedan constituirse es preciso asegurar la integración de la Diputación y las instituciones políticas de aquéllas (regulación a través de la Ley de ordenación del proceso autonómico que se justifica también en la interpretación de lo establecido en los dos primeros párrafos del artículo 141 de la Constitución), pero preservando, en todo caso, los servicios administrativos propios de la Diputación para que sean el soporte de toda acción ejecutiva a desarrollar por la Comunidad autónoma.
En relación con la organización interna de la Comunidad autónoma, tanto en su esfera política como en el nivel administrativo, es preciso introducir severas correcciones en la tendencia que se viene observando a la ampulosidad, la reproducción del aparato estatal y la densificación burocrática. Sin embargo, no es la vía de la legislación estatal la más aconsejable (puesto que sería constitucionalmente muy discutible) para imponer estas correcciones; de aquí que la formulación concreta de su contenido se remita a los pactos políticos complementarios.
Medidas de carácter estrictamente organizativo sólo parece necesario adoptarlas en la Ley orgánica de ordenación del proceso autonómico en relación con las Corporaciones de Derecho público, a los efectos, simplemente, de asegurar una total implantación territorial de las mismas (bien en relación con las existentes o con las que en lo sucesivo se constituyan) y unas competencias uniformes en cuanto se refiere a la atención de los colectivos a que representan (no se prejuzgan, por tanto, las competencias administrativas que pueden ejercer por delegación de las Administraciones públicas ni las concretas relaciones de dependencia que se establezcan). Igualmente es necesario posibilitar la formación de organizaciones de segundo grado que asuman la representación a escala nacional de las referidas Corporaciones. Ello, sin embargo, ha de hacerse preservando la máxima autonomía de estas últimas, lo que puede lograrse afirmando el carácter definitivo de sus decisiones, que no serán susceptibles de recurso de alzada, a los efectos de su impugnación en sede jurisdiccional.
Es, sin embargo, en la parcela relativa al régimen jurídico de las actuaciones de las Comunidades autónomas donde la Ley de ordenación del proceso autonómico (amparándose en la previsión general del artículo 149.1.18 y en otras concretas especificaciones de la Constitución) debe entrar a establecer algunas regulaciones que adelanten el desarrollo más pormenorizado de la Constitución por los textos legajes específicos a que ella se remite.
A pesar de la amplitud del tema, los contenidos que se pretenden incluir en la Ley que se proyecta, aunque fundamentales, son breves y pueden referirse muy sumariamente.
El carácter de órgano único de ámbito estatal del Tribunal de Cuentas se deduce de lo establecido en los artículos 136 y 153, d) de la Constitución.
De lo que también se deduce que ante él deben rendir cuentas todas las Comunidades autónomas como también resulta de los trabajos constituyentes. La previsión que puedan hacer los Estatutos de autonomía de órganos de este tipo en ningún caso puede excusar el cumplimiento del mandato constitucional contenido en el artículo 153, que obliga a la remisión de las cuentas al Tribunal estatal y garantiza el control pleno de éste.
No obstante, la Comisión considera aconsejable que se organicen secciones delegadas del Tribunal en cada una de las Comunidades autónomas que se constituyan, a fin de agilizar y hacer más efectivo el control de sus cuentas. Esta previsión puede incluirse en la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas, actualmente en tramitación en las Cortes.
En relación con la actividad presupuestaria y financiera de las Comunidades autónomas, debe quedar establecida claramente la general aplicación de los criterios hoy recogidos en materia de contabilidad y control de la actividad financiera en la Ley General Presupuestaria de 4 de enero de 1977, sin perjuicio de las especialidades que resulten de sus Estatutos o de las adaptaciones que, respecto de alguna materia concreta, hayan de establecerse.
De igual manera, es necesario declarar la general aplicabiIidad de las vigentes regulaciones sobre procedimiento administrativo, expropiación forzosa, contratos y concesiones, responsabilidad y jurisdicción contencioso-administrativa, en tanto no se desarrollen las previsiones del artículo 149.1.18 de la Constitución.
La Comisión ha hecho, y plasmado más atrás en este informe, una valoración crítica de los procedimientos que se están empleando para transferir los servicios estatales a las Comunidades autónomas y de los propios contenidos de los acuerdos de transferencias, sobre todo por su notable arritmia, por su falta de generalización a todo el territorio, por no permitir una correcta concepción del sistema administrativo resultante y del concreto reparto de responsabilidades públicas en relación con cada materia.
Sobre todos estos problemas es preciso incidir estableciendo correcciones, si bien, como en casos anteriores, no todas ellas pueden incorporarse en la Ley de ordenación del proceso autonómico para no incidir en la remisión constitucional a los Estatutos respecto de la determinación de las «bases para el traspaso de los servicios» [artículo 147, d)]. Así, pues, cuanto a continuación se indica debe complementarse con algunas previsiones a incluir en los pactos políticos inicialmente no legalizados.
La regulación legal de la cuestión de las transferencias se extenderá a los siguientes extremos:
1.° Asegurar que en cada acuerdo de transferencias se contengan específicas menciones a las funciones que sobre la materia se reserva el Estado, si es que se reserva alguna, estableciendo también las bases o fórmulas generales a emplear para asegurar la concurrencia de los entes responsables en la asunción de los asuntos públicos a que el acuerdo se refiere.
2.° En todo proceso de transferencias debe distinguirse entre la validez jurídica de la transferencia operada, su entrada en vigor y su eficacia ad extra. De hecho esta distinción viene siendo usual en la actualidad, pero el período que suele mediar entre la entrada en vigor del correspondiente Decreto y la fecha de su efectividad no tiene otra finalidad que la de completar el traspaso de los medios reales, personales y financieros que la transferencia comporta. La distinción que ahora se propone va más lejos, puesto que la diferencia entre la entrada en vigor de la transferencia y su efectividad debe servir además para intercalar un período transitorio, cuyo término determinarían de común acuerdo la Comunidad autónoma interesada y el Gobierno, y que dependería de la capacidad real de asumir bajo su entera responsabilidad la transferencia acordada. Esta cautela resulta especialmente importante como correctivo al principio de generalidad y simultaneidad de las transferencias que la Comisión va a proponer inmediatamente.
3.° Las transferencias no pueden producirse con una desigual cadencia temporal en relación a una misma materia para las distintas Comunidades autónomas que se constituyan. Como ya ha quedado dicho, el proceso de transferencias tiene dos vertientes íntimamente relacionadas: por una parte, se opera una asunción de competencias y servicios por la Comunidad autónoma, y, por otra, se debe producir una correlativa reforma de la Administración del Estado en el sector afectado por la transferencia. Pues bien, esta segunda vertiente del proceso no puede realizarse correctamente, o al menos presenta grandes dificultades realizarla, si las transferencias a las Comunidades autónomas no se desarrollan en relación a un mismo sector administrativo en un período de tiempo similar o idéntico.
Para lograr este efecto parece conveniente adoptar la solución de negociar en Comisiones sectoriales, únicas para todas las Comunidades autónomas, la transferencia de una misma materia. La Ley orgánica de ordenación del proceso autonómico no puede imponer, sustituyendo las previsiones de los Estatutos, la sustitución de las Comisiones mixtas por Comisiones sectoriales; por ello se aconseja en los pactos políticos que los Estatutos queden redactados de manera que se permita la adopción de medidas de este signo. En último caso, no existiría inconveniente para que la negociación desarrollada en el seno de Comisiones sectoriales fuera luego aprobada por las Comisiones mixtas. En todo caso, la Ley se limitará a recoger los principios de simultaneidad y generalidad de las transferencias.
4.° Las transferencias deben comprender bloques materiales completos, dando a esta expresión el significado ya señalado en este informe. Además, la totalidad de competencias, servicios y medios que deban corresponder a tenor de su Estatuto a una Comunidad autónoma deberá transferirse en un solo bloque y no en diversas fases o etapas sucesivas. Sólo así puede racionalizarse el traspaso y pueden verificarse adecuadamente los correspondientes reajustes organizativos en una y otra de las administraciones afectadas.
5.° Es necesario establecer criterios claros para determinar una evaluación uniforme de los servicios a transferir. Particularmente, importa contemplar la repercusión de los servicios transferidos en relación a los órganos centrales en los que descansa en buena parte su gestión. En las transferencias operadas hasta ahora se han tenido en cuenta casi exclusivamente los órganos de gestión periférica en los servicios traspasados, no considerando los órganos centrales en los que aquéllas se apoyan y por los que son dirigidos. En relación al mantenimiento del nivel de eficacia de estos servicios, estos órganos centrales son de capital importancia y deben ser analizados en cada transferencia sectorial.
Por otra parte, si como se pretende en este informe, las Diputaciones Provinciales se constituyen en órganos de gestión territorial ordinaria de los servicios transferidos, es preciso contemplar esta incardinación, permitiendo que aquéllos puedan integrarse directamente en las Diputaciones Provinciales, aunque la efectividad de una decisión de este tipo depende, desde luego, de los acuerdos que las Comunidades autónomas adopten al respecto.
6.° Es absolutamente imprescindible determinar los efectos jurídicos de determinados aspectos del proceso de transferencias con carácter general. Así, por ejemplo, las subrogaciones en titularidades de relaciones jurídicas concretas (contratos de obras, de suministro, concesiones, arrendamientos de inmuebles, etc.); traspasos de archivos y expedientes pendientes de resolución; inscripciones en el Registro de la Propiedad y creación de registros administrativos sectoriales; titularidad del dominio público afectado por las transferencias y carácter de las cesiones; traspasos de participaciones societarias; articulación de los sistemas estadísticos, etc.
A estos efectos es preciso tener en cuenta que algunas de estas cuestiones ya han sido objeto de regulación en los Estatutos aprobados, que también han sido recogidas en muchos proyectos de futuros Estatutos, y que igualmente han sido objeto de regulación parcial en normas que afectan a las transferencias a regímenes preautonómicos. Pero de cara al futuro convendría revisar y completar estas regulaciones, estableciendo criterios uniformes en cada materia.
7.° La programación de las transferencias respecto de las Comunidades autónomas que en lo sucesivo se constituyan (además de aplicarse con el carácter simultáneo y general ya expresado) se hará preferentemente siguiendo el orden ya iniciado por las Comunidades autónomas constituidas, sin perjuicio de que puedan establecerse otras prioridades cuya valoración corresponde a las Comisiones sectoriales o, en su caso, a las Comisiones mixtas.
8.° Cuando, en el momento de transferir los servicios, se observe que la distribución de competencias en cada materia no permita una eficaz organización de la Administración autonómica y la más adecuada y aconsejable reforma de la Administración del Estado, se promoverá la redacción de los proyectos precisos para que se operen transferencias o delegaciones destinadas a complementar las competencias de las Comunidades autónomas.
La Ley orgánica de ordenación del proceso autonómico deberá atender al establecimiento de algunas reglas comunes aplicables a las operaciones de traspaso de funcionarios (hasta ahora regidas por las previsiones de los Estatutos y por algunas normas singulares de desarrollo) y otras básicas en relación con el régimen jurídico de la función pública de todas las Administraciones públicas
El apoyo constitucional de estas regulaciones es la previsión contenida en el artículo 149.1.18, que atribuye al Estado la competencia para fijar el régimen estatutario de los funcionarios de todas las Administraciones públicas. En cuanto a la regulación de las transferencias de funcionarios no es obstáculo a la aprobación de su régimen por ley estatal el hecho de que el artículo 147.2 de la Constitución se remita a los Estatutos de autonomía para la fijación de «las bases para el traspaso de los servicios», pues, en buena lógica constitucional, ello ni puede ir en perjuicio de la competencia estatal fijada en el artículo 149.1.18, ni impedir que el Estado dicte reglas de organización respecto de un personal que, en definitiva, le es propio y está integrado en su propia organización (argumento que ha utilizado el Tribunal Constitucional en su sentencia de 13 de febrero de 1981 y que justifica con una razón adicional el carácter orgánico del proyecto que se propone).
La necesidad de regular con carácter general los problemas de la burocracia en el proceso de instauración de las autonomías debe subrayarse con todo énfasis, pues de hallar una solución general y correcta a dichos problemas dependen, cuando menos, los siguientes resultados: primero, la correcta prestación de los servicios transferidos por las Comunidades autónomas; segundo, la economía de medios, puesto que al Estado le va a sobrar gran cantidad de personal que es necesario poner a disposición de las Comunidades autónomas, so pena de tener que soportar gastos injustificables en un personal sin funciones que desempeñar y mantener estructuras administrativas que podrían simplificarse; en tercer lugar, el grado de aceptación del nuevo sistema administrativo por los funcionarios y su voluntad de servicio a los nuevos entes administrativos; en cuarto y último lugar, las posibilidades mismas de articulación o vertebración del sistema, evitando la formación de reductos estancados, permitiendo la gestión de los asuntos públicos con visión completa del interés general o facilitando la relación entre todas las Administraciones públicas a través de sus propios agentes, que en algunos casos deben ser reclutados y formados con arreglo a procedimientos comunes.
Por todas estas razones la Ley orgánica de ordenación del proceso autonómico debe atender a la regulación de la burocracia, distinguiéndose entre las reglas transitorias relativas a los traspasos de funcionarios y la ordenación definitiva del sistema, en el sentido que a continuación se expresa.
Todos los funcionarios afectados por las transferencias de servicios o, dicho de otra manera, todos aquellos que ejercían alguna función o competencia de la que, en lo sucesivo, vaya a responsabilizarse la Comunidad autónoma, deben quedar automáticamente puestos a disposición de ésta. No debe articularse ningún derecho de opción previo en favor del funcionario. La transferencia debe ser, en este sentido, forzosa.
La opción de retorno a la Administración estatal se articulará como un derecho a participar en los concursos de traslado que el Estado convoque, con la limitación de que para participar en dichos concursos de traslado deberán acreditarse dos años de servicios efectivos a la Comunidad autónoma de procedencia.
Los anteriores principios afectan, lógicamente, tanto a los funcionarios adscritos a los servicios centrales como a los periféricos. No obstante, para posibilitar también una reordenación eficaz de los servicios estatales y evitar la permanencia de funcionarios sin tareas a realizar, la Ley podría arbitrar sistemas opcionales de jubilación anticipada, excedencia voluntaria por un mínimo de tiempo a establecer, con indemnización, indemnizaciones por traslado, etc.
La regla de la transferencia automática junto con los servicios es más difícil de aplicar en los Servicios centrales que en los periféricos, toda vez que aquéllos, según se ha indicado en el apartado anterior, pueden no ser suprimidos en ocasiones, sino sufrir un proceso de reacomodación funcional, pero seguirán precisando, si no todo, al menos parte del personal de que disponían con anterioridad. En estos y en otros casos similares que pueden plantearse, la designación concreta de los funcionarios a traspasar debe producirse conforme a criterios objetivos: así, por ejemplo, se preferirá la petición voluntaria al destino forzoso; al utilizar esta última fórmula se irá eligiendo a los que tengan menos cargas familiares, menos antigüedad en el cargo, etcétera; por supuesto, estos traslados forzosos serían indemnizados.
Transcurridos los dos años de permanencia necesaria en la Comunidad autónoma a que fueron transferidos, los funcionarios pueden participar también en los concursos de traslado que convoquen otras Comunidades autónomas. Se habrá de establecer, incluso, para facilitar la movilidad horizontal de los funcionarios estatales transferidos, un derecho preferente a que se les adjudiquen las plazas convocadas a traslado. Este derecho tendrá un tiempo de vigencia de cinco años, contados a partir de la primera transferencia. En todo caso, sólo permitirá cubrir por esta vía el máximo de una tercera parte de las plazas convocadas.
Los funcionarios estatales transferidos siguen perteneciendo a sus Cuerpos de origen, para los que se mantendrá el carácter estatal, reconociéndoseles los derechos económicos, de carrera y demás profesionales que correspondan a dichos Cuerpos. La Ley garantizará que los funcionarios transferidos no puedan ser empleados en puestos de trabajo inferiores de los propios Cuerpos de origen.
Los funcionarios estatales transferidos a las Comunidades autónomas pueden participar libremente en los concursos internos para la provisión de plazas que aquéllas convoquen, en total igualdad de condiciones con los funcionarios propios de la Comunidad.
La Ley habrá de establecer que las Comunidades autónomas no podrán reclutar personal para sus servicios sin antes haber comunicado la existencia de vacantes a la Administración del Estado, a fin de que ésta ordene la transferencia de nuevos efectivos, si es que los hubiera disponibles.
En desarrollo de lo previsto en el artículo 149.1.18 de la Constitución, la Ley de funcionarios que dicte el Estado debe contener principios comunes a todas las Administraciones públicas, en cuanto a la selección, carrera, retribuciones y otros derechos laborales y políticos de los funcionarios, además de establecer reglas en relación con los órganos de gestión comunes.
La Ley orgánica de ordenación del proceso autonómico se limitará a definir el alcance de la reserva en favor del Estado en relación con las citadas materias, remitiendo su regulación específica a la Ley de la función pública.
Se establecerá el principio de limitación de los puestos de libre designación a aquellos de estricta confianza política, sin responsabilidades administrativas directas, y los demás estrictamente indispensables de apoyo a los órganos políticos; los demás deberán ser servidos por funcionarios de carrera designados previa la celebración de concursos basados en reglas objetivas; aun cuando puede mantenerse para los altos cargos el sistema de libre designación, ésta habrá de recaer en funcionarios de carrera.
La Ley orgánica de ordenación del proceso autonómico establecerá también en favor del Estado una reserva de competencias para designar entre los Cuerpos de funcionarios que en la actualidad están a su servicio algunos que, en todo caso, seguirán teniendo carácter nacional o estatal, en el sentido de que serán Cuerpos únicos reclutados conforme a pruebas ordenadas por la Administración estatal; sometidos a un régimen unitario y puestos a disposición o adscritos ulteriormente al servicio de otras administraciones públicas, principalmente a las propias de las Comunidades autónomas. Dos medidas complementarias requerirá esta decisión: primera, definir qué funciones concretas han de quedar confiadas a los Cuerpos nacionales únicos; y segunda, establecer la obligación de que en las plantillas orgánicas de todas las Administraciones públicas aparezcan adscritos, cuando sea preciso, determinados puestos de trabajo a dichos Cuerpos nacionales.
Al resto de los funcionarios, es decir, los que no pertenezcan a los Cuerpos nacionales únicos, ha de quedarles reconocido el derecho a la movilidad horizontal y vertical, en el sentido de que les sea posible el traslado a Administraciones distintas de las de origen, sean aquéllas del mismo nivel territorial (por ejemplo a otras Comunidades autónomas), superior o inferior (por ejemplo, desde una Comunidad autónoma, al Estado o a las Diputaciones provinciales).
La Ley orgánica de ordenación del proceso autonómico se limitará a establecer las reglas básicas conforme a las cuales dicho principio de permeabilidad o de intercomunicación de la función pública puede hacerse efectivo. Se establecerán, en este sentido, las siguientes previsiones: primero, agrupación de los diversos Cuerpos de funcionarios, cualquiera que sea la Administración a que pertenezcan, en torno a un número limitado de escalas, coincidentes con los niveles básicos de titulación; segundo, establecimiento de reglas uniformes para la elaboración de plantillas orgánicas, de manera que aparezcan en ellas asignados los puestos de trabajo de alguna de las escalas anteriores; tercero, exigencias uniformes de titulación, pruebas selectivas y formación, en relación con cada escala, aplicables en todas las Administraciones públicas; y cuarto, reconocimiento de derechos económicos y profesionales idénticos a los funcionarios, cualquiera que sea la Administración pública a la que sirvan
Atendiendo a las anteriores reglas y respetando la limitación que impone la existencia de algunos Cuerpos estatales únicos, las Comunidades autónomas podrán reclutar su propio personal, aun cuando la apertura de los procedimientos de selección habrá de ordenarse como una decisión condicionada a las resultas de los concursos previos de traslado.
La Administración de los Cuerpos nacionales únicos adscritos, en su caso, al servicio de las Comunidades autónomas, y a la instrumentación del principio de permeabilidad de la función pública, exige que queden asignados a un órgano único, con competencia en todo el territorio del Estado, dichas funciones específicas.
Aun cuando se establezca la naturaleza estatal de dicho órgano, la pluralidad de intereses implicados en las tareas de gestión de la burocracia exigen habilitar fórmulas que permitan la presencia de los interesados (Administraciones públicas y funcionarios) y el control por los mismos de las decisiones aplicativas del principio de permeabilidad que se ha referido. En este sentido, se estima necesaria la creación de un Consejo y órgano común de alcance estatal, integrado por representaciones de los funcionarios y de las Administraciones interesadas, con funciones de programación, control, consulta y seguimiento de las políticas de personal, así como de su uniformidad.
Una previsión de cierre para la acomodación del sistema burocrático a las exigencias del Estado autonómico, muy generalizada en regímenes comparados que se apoyan en principios similares, es la prohibición de establecer primas o mejoras retributivas a los funcionarios de un mismo nivel o categoría, que no se justifiquen y correspondan estrictamente con el mayor coste de la vida en el territorio donde prestan sus servicios. Se trata de evitar, de esta forma, una desigual distribución del personal al servicio de las Administraciones públicas producida por razón únicamente de las referidas incentivaciones.
Intimamente vinculada al tema de las transferencias, la reforma de la Administración del Estado debe acompasarse al ritmo de éstas.
No obstante, es conveniente que se anticipen algunas medidas preparatorias que puedan facilitar incluso el ulterior proceso de traspasos de servicios. Entre estas medidas precisas pueden citarse las siguientes: reordenar, y eventualmente refundir, algunos Ministerios, no sólo porque así lo exige una mayor racionalización de la estructura de los servicios centralizados, sino, por lo que ahora importa especialmente, también por el posible valor ejemplar que una decisión de este tipo tendría sobre los ensayos de configuración de su propia Administración central por las Comunidades autónomas. Un beneficio inmediato que resulta de una medida como la enunciada es también el de descargar a la organización central de parte de un aparato que va a resultar innecesario a corto y medio plazo.
Sin embargo, la anterior reducción de la organización centralizada no puede producirse en el vacío. Justamente para preparar mejor las ulteriores transferencias la reforma de los servicios centralizados puede seguirse de la potenciación de los periféricos, sobre todo ampliando la esfera de sus competencias resolutorias y dotándolos de más amplios medios, de modo qué, en su momento, puedan entregarse a las Comunidades autónomas servicios operativos y en pleno rendimiento.
En cuanto al contenido de las reformas, su alcance depende en cada Ministerio, como es lógico, de la mayor o menor incidencia en su propia esfera de las competencias que se reconozcan a las Comunidades autónomas. Esta incidencia es desigual y su alcance exacto es preciso determinarlo caso por caso, de lo que dependerá también la mayor o menor amplitud que ha de tener la reforma.
Puede establecerse, no obstante, un criterio general: con normalidad los servicios centrales de la Administración estatal van a perder la mayor parte de las competencias de gestión que antes les pertenecían (como en todas las generalizaciones se presentan también en ésta excepciones singulares que no invalidan dicho criterio). Dicha pérdida ha de ir, sin embargo, acompañada de la potenciación de algunas funciones que estaban algo adormecidas en el marco del Estado centralizado y que ahora van a tener una importancia primordial: planificación, programación, coordinación, cooperación, etc. Por tanto, los referidos servicios centrales deben sufrir una reacomodación funcional. Ello no excluye, sino que implica, que muchos órganos sean suprimidos, pero exige también que algunos de los afectados por la traslación de las competencias a las Comunidades autónomas asuman las nuevas funciones en sustitución de las que venían desarrollando ordinariamente.
La Comisión debe advertir del peligro existente de que el argumento que acaba de emplearse sirva para escudar resistencias a la supresión de órganos y a la transferencia de servicios en favor de las Comunidades autónomas. Es preciso, pues, que las necesidades reseñadas se valoren en su justo alcance y que se adopten medidas consecuentes, pues de sus exigencias no puede resultar una simple mutación del aspecto de la Administración manteniéndose invariada su extensión y su densidad. Ello sería grave para la construcción del Estado de las autonomías y la Ley orgánica de ordenación del proceso autonómico debe incorporar algún mandato al Ejecutivo tendente a evitar los referidos efectos.
Por último, en cuanto a las medidas preparatorias es necesario que cada Departamento ministerial se forme su propia composición de lugar frente al hecho autonómico. Es decir, entiende la Comisión que sería ventajoso que cada Ministerio, antes de que se generalicen las transferencias de competencias, hiciera una reflexión sobre su propio futuro como organización a efectos de determinar, primero, cuál es el impacto que sobre su estructura produce la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades autónomas; segundo, qué parte de su organización va a resultar innecesaria; tercero, cuáles son las funciones que le han de seguir perteneciendo y cuál la forma más aconsejable de distribución orgánica de las mismas, y cuarto, cuáles son los mecanismos de que debe servirse para lograr una intensa relación con las Comunidades autónomas, en el caso de las competencias concurrentes, para evitar soluciones de continuidad en las acciones públicas que tienen comúnmente encomendadas.
Con estos datos en la mano resultará difícil que se produzca la temida confusión organizativa que una operación de gran porte, como la que se avecina, podría traer consigo si no se atiende con la suficiente previsión. Desde este punto de partida, la aplicación efectiva de las reformas podría distribuirse en dos fases: una primera, previa, con los contenidos ya expresados; la segunda tendría un carácter más ejecutivo o aplicativo y sería conveniente que coincidiera con cada operación de transferencia de servicios. En este sentido, cada acuerdo de transferencias debería ir acompañado de medidas complementarias de reforma.
La Ley orgánica de ordenación del proceso autonómico se propone también dejar establecidos los criterios generales con los que deben afrontarse estos problemas.
En cuanto a los servicios periféricos de la Administración estatal, es criterio de la Comisión que debe producirse una supresión masiva de los mismos a medida que se hagan efectivas las transferencias. Los servicios que puedan restar en el escalón provincial deben, como regla, dejar de tener existencia independiente (en el sentido de no seguir siendo delegaciones específicas de los órganos centrales), nucleándose en tomo a la figura del Gobernador civil que debe quedar convertido en el único delegado gubernamental en la provincia. Para atender nuevos servicios dependerán del Gobernador dos o tres delegados (directamente vinculados a él mismo y no a los Ministerios madrileños) que atenderán por grandes áreas homogéneas los servicios que a la Administración estatal le resten en el nivel provincial.
Como medida complementaria, y en la medida de lo posible, algunos servicios periféricos pueden también retraerse hasta el escalón regional y ordenarse, conforme a los mismos criterios, en torno a la figura del Delegado del Gobierno.
Por último, el Delegado del Gobierno debe asumir las funciones propias del Gobernador civil en las Comunidades autónomas uniprovinciales.
Todos los expresados criterios habrán de quedar reflejados en la Ley orgánica de ordenación del proceso autonómico.
Es este un tema de primera magnitud, como resultará evidente, para la construcción del Estado de las autonomías, cuya regulación precisa será atendida con urgencia puesto que los términos poco precisos de la Constitución, la ambigüedad de los Estatutos y, en lo que la Comisión conoce, la no resolución del problema, sino incluso su agravación, en el proyecto de Ley Orgánica del Poder Judicial, pueden dar al traste con las esperanzas de contar con una organización de la Justicia que se apoye en pautas que se han considerado imprescindibles en todos los sistemas basados en autonomías territoriales amplias.
En efecto, el sistema de una justicia federal (como también hoy el sistema de las Comunidades europeas en el que ni siquiera puede hablarse de confederación, aunque se aproxime a ella) está basado en la existencia de dos órdenes jurisdiccionales distintos correlativos de los órdenes normativos sustantivos que coexisten sobre el territorio; cada orden jurisdiccional aplica un orden normativo propio.
Entre nosotros esta capital distinción aparece, en principio, mucho más vagamente formulada. El artículo 152 generaliza la fórmula del «Tribunal Superior de Justicia» para las Comunidades autónomas que hayan elaborado sus Estatutos por la vía del artículo 151. Por otra parte, no sigue la distinción que, como acaba de indicarse, es común en otros sistemas, entre dos órdenes jurisdiccionales distintos, sino que integra al Tribunal Superior de Justicia en la unidad del poder judicial, aunque con la indicación de que su actuación «agotará... las sucesivas instancias procesales».
Si no se acierta a interpretar correctamente esta expresión, al ordenar el sistema judicial resultará que, de modo insólito en relación con el derecho comparado, los Tribunales Superiores de Justicia agotarán también las instancias al aplicar el Derecho del Estado, lo que impediría asegurar la unidad del ordenamiento jurídico, pues, en efecto, tal unidad resultaría socavada si los Tribunales referidos hubiesen de concluir los procesos en que ese ordenamiento general (y no ya el autonómico, en que el principio encuentra justificación; era, justamente, el caso del Tribunal de Casación de Cataluña en el Estatuto de la República, artículo 11; distinción de la que también ilustran los Autos de 26 de marzo y 10 de octubre de 1935, dados por dicho Tribunal, y los del Tribunal Supremo de 16 de mayo de 1936) es el objeto de aplicación; al final vendría a resultar que cada Tribunal Superior crearía una jurisprudencia propia y distinta para una misma ley del Estado —que es, justamente, lo que intenta obviar el sistema de Tribunales federales o del Tribunal Europeo de Justicia, instrumentos capitales de la unidad de los respectivos derechos.
Razones sobradas avalan, pues, una interpretación de la Constitución que permita evitar la situación descrita. Y, ciertamente, tanto su texto como el de los Estatutos aprobados pueden apoyarla.
Respecto de la Constitución, hay que tener en cuenta que las referencias a las funciones del Tribunal Superior de Justicia en el artículo 152 se acompañan de una explícita remisión a la Ley Orgánica del Poder Judicial, prevista en el artículo 122; también que dichas funciones no van en perjuicio de la «unidad e independencia» de dicho poder y, en fin, que el artículo 123 salva las facultades del Tribunal Supremo «con jurisdicción en toda España».
Los Estatutos, por su parte, tampoco se han aferrado a soluciones definitivas en este punto, pues tanto el catalán como el vasco salvan, por vías directas o indirectas, lo que en su momento pueda establecer la Ley Orgánica del Poder Judicial respecto de la unidad de éste y de las facultades del Tribunal Supremo.
También hay que considerar, en fin, que para las Comunidades no constituidas por la vía del artículo 151 de la Constitución (y siendo la «Administración de Justicia» una competencia exclusiva del Estado —artículo 149.1.5— que no admite en este caso las matizaciones del artículo 152 que no es aplicable a dichas Comunidades), la propia existencia y, desde luego, las competencias del Tribunal Superior de Justicia, están condicionadas a lo que establezca la Ley Orgánica del Poder Judicial.
La Comisión estima que todo lo expuesto impone, de una parte, y permite, de otra, organizar la justicia española sobre las pautas indicadas; este extremo es absolutamente esencial para la construcción definitiva del Estado de las autonomías.
Propone, en resolución:
1.° No extender automáticamente el sistema de Tribunales Superiores a los Estatutos en curso de aprobación; especialmente esta reserva alcanza a las Comunidades uniprovinciales; no parece necesario plantear el tema del escaso apoyo constitucional para la extensión de los Tribunales Superiores a los Estatutos del artículo 143, basta invocar una elemental razón de prudencia.
2.° Revisar de manera urgente y preferente el texto del Proyecto de Ley Orgánica del Poder Judicial, felizmente aún no aprobado, sobre la base de que la finalización de los procesos en los Tribunales Superiores puede admitirse como regla cuando la norma de decisión sea una norma autonómica, no cuando sea una norma del Estado (en exclusiva o en concurrencia, y aquí siempre que entre en juego, aunque sea como mero principio interpretativo, la Constitución) y que la conclusión de las instancias ha de entenderse sin perjuicio del recurso de casación (que no es una instancia procesal) ante el Tribunal Supremo; esto exigirá en el caso especial de las jurisdicciones contencioso-administrativa y laboral articular el acceso al Tribunal Supremo (y en el caso laboral operar sobre el actual recurso de suplicación ante el Tribunal Central de Trabajo, que es el que hoy asegura de hecho la unidad efectiva de la jurisprudencia del derecho general del Trabajo) como un recurso de casación especialmente amplio (quizá, simplemente, por la vía de incluir entre los motivos de recurso el control de la aplicación de los conceptos jurídicos indeterminados).
3.° Una reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial como la indicada operará automáticamente, creemos que sin problemas, sobre los casos catalán, vasco y gallego; en los Estatutos no aprobados deberán evitarse fórmulas indeterminadas y concretar los criterios en la forma indicada.
Para terminar, este tema no puede ser minusvalorado en absoluto, puesto que en él se apoya la unidad del Estado que empieza por ser la unidad del ordenamiento jurídico, unidad subrayada con todo énfasis en el artículo 1.° de la Constitución. Sin un mecanismo que asegure, en último término, la unidad jurisprudencial no habría sencillamente unidad del ordenamiento jurídico.
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