El papel de los partidos políticos en la conformación y desarrollo de los Estados modernos creció notablemente a raíz de la segunda guerra mundial, siendo acogidos en diferentes Constituciones como piezas clave del sistema político democrático. Biscaretti di Ruffia dirá acertadamente que los partidos son una especie de órganos auxiliares del Estado, tanto en su función de grupos electorales como de grupos parlamentarios. Incluso algunos autores, como Radbruch y Mangoldt, los han calificado como «órganos del Estado», en cuanto que favorecen y propician la elección o designación de los titulares de los órganos del Estado. Fuera de Ja doctrina científica, y aludiendo a la jurisprudencia, es de mencionar la declaración del Tribunal Constitucional de la República Federal Alemana en el sentido de que los partidos «cumplen funciones de órgano de la Constitución».
Los partidos políticos no son otra cosa que asociaciones de ciudadanos con ideología común o intereses comunes que, mediante una organización estable, tratan de influir en la vida política del país, a través de la formación de la voluntad política de los ciudadanos, la participación en las instituciones representativas de carácter político, y la presentación de candidatos y programas en las correspondientes elecciones.
La ley francesa de 1 de julio de 1901, relativa al contrato de asociación, ofrece en su artículo 1.° desde una perspectiva civilística, la siguiente definición: «la asociación es la convención por la cuál dos o varias personas ponen en común, de forma permanente, sus conocimientos o su actividad. La asociación se rige, en cuanto a su validez, por los principios generales del derecho aplicables a contratos y obligaciones». Hay que tener en cuenta que la definición sirve para los partidos políticos, pues la referida ley francesa se aplica a todo tipo de asociaciones, políticas y no políticas. Por otra parte, la ley alemana de partidos políticos los define en su artículo 2.° como «asociaciones de ciudadanos que influyen duraderamente o por largo tiempo en la formación de voluntad política proyectada en la Federación o en un Lánd, y aspiran a cooperar en la representación del pueblo en el Bundestag o en una dieta regional».
Teniendo en cuenta la doctrina, la jurisprudencia y las definiciones legales acerca del concepto de partido político, importa saber cuándo una asociación de ciudadanos puede realmente ser considerada como partido político, porque —adelantémoslo ya— no toda asociación política u organización política es partido político.
Los partidos políticos son asociaciones de ciudadanos que participan en las elecciones mediante la presentación de candidatos y programas; esta actividad electoral es lo específicamente definitorio del partido político, y es por ello por lo que la ley alemana de partidos políticos, en su artículo 2.°, considera que un partido que no participa en elecciones pierde la condición de tal: «Una asociación pierde su posición jurídica como partido si durante seis años no participa con sus propias propuestas electorales en unas elecciones para el Bundestag o para una Dieta de Länd». (El precepto inicial establecía el criterio de las dos elecciones, sin embargo, parece que el plazo de seis años es suficiente para que el partido adquiera una adecuada estructura organizativa.)
La ley española de asociaciones políticas de 21 de junio de 1976 prevenía, en su artículo 7.°, que la no concurrencia a dos elecciones sucesivas convocadas con carácter general era una de las causas de extinción de las mismas (este artículo ha sido expresamente derogado por la Ley de Partidos Políticos de 4 de diciembre de 1978).
En relación a lo que es definitorio del partido político —la concurrencia a elecciones— se ha aludido a países que han promulgado leyes específicas sobre los partidos políticos (España y Alemania), pero es que el referido carácter definitorio puede colegirse fácilmente, en relación a otros países, de los mismos términos utilizados en los diferentes textos constitucionales y de la práctica llevada a cabo en los procesos electorales. Así vemos que la Constitución italiana, en relación a los partidos, habla de «concurrir a determinar la política nacional»; la portuguesa dice que los partidos «participarán en los órganos basados en el sufragio universal»; la francesa indica que «concurren a la expresión del sufragio». Como se ve, el término «concurrencia» encierra implícitamente la idea de participación en elecciones.
Pero incluso en aquellos países en que ni siquiera se alude expresamente a los partidos políticos en la Constitución —como son, por ejemplo, Noruega, Suecia, Dinamarca, Bélgica— las asociaciones de ciudadanos son tenidas por partidos políticos en la medida en que, llegada una elección, general o local, se inscriben ante los órganos electorales y solicitan se incluyan sus nombres y candidatos en las papeletas de voto, lo que nos confirma lo dicho anteriormente, que lo definitorio del partido político es la concurrencia a elecciones.
De lo hasta ahora dicho podemos sacar una primera conclusión: El partido político ha de distinguirse política y legalmente no sólo de las demás asociaciones genéricas sino también de las asociaciones políticas. Haciendo una traspolación a la situación española actual —sin perjuicio de que la situación actual deba modificarse— cabría decir que las asociaciones políticas (las que tienen fines de carácter político) deberían regirse por la ley general de asociaciones de 1964, mientras que los partidos políticos (asociaciones que concurren a elecciones) podrían tener una normativa especial, caso de que ello se considere oportuno.
El concepto de partido político no viene determinado sólo por su actividad electoral, sino también por la existencia de una estructura organizativa aceptablemente desarrollada. En efecto, la realidad del mundo asociativo nos pone de manifiesto que no podemos considerar partido político a un grupo de personas asociadas que, independientemente de sus intenciones y declaraciones, no disponen de la más mínima infraestructura organizativa, no cuentan con afiliados y no son conocidos en absoluto por la opinión pública.
Es necesario anotar aquí que una gran parte de los partidos políticos inscritos como tales en el Registro correspondiente, en el Ministerio del Interior, son más bien asociaciones en cuyos estatutos se recogen objetivos de carácter político, pudiéndose afirmar que se trata de varias personas —a veces, sólo dos o tres promotores, a veces dos matrimonios—, que, excepto para el acto de constitución e instancia de inscripción, no vuelven a realizar actividad alguna al respecto (en este supuesto habría que considerar al 75 por 100 de los partidos inscritos como tales en el Registro de Partidos Políticos).
Atendiendo a la realidad de otros países, se constata que en aquellos en que los partidos están sometidos legalmente a la normativa común a todas las asociaciones, sólo son considerados partidos políticos aquellas organizaciones que disponen de una cierta organización, realizan actividades para influir en la voluntad política de los ciudadanos, y participan en elecciones. Por ejemplo, en la República Federal Alemana, en la que sí hay ley específica de partidos políticos, se consideran tales cuando disponen de una organización duradera y aceptablemente sólida y amplia; el artículo 2.° de la ley, que se refiere al concepto de partido, lo condiciona a que «ofrezca garantía suficiente de la seriedad de sus fines, considerando el cuadro global de las circunstancias reales, especialmente en cuanto a su amplitud y solidez de su organización, número de afiliados, y en atención a su impronta en la esfera pública».
El concepto de partido político supone la existencia de una organización real de cierta entidad, lo que puede detectarse a través de las circunstancias a las que la ley alemana alude. De aplicarse este criterio, aunque se hiciera aplicándolo de modo amplio y benévolo, tendríamos en España no más de 50 partidos, pese a los más de dos centenares de nombres inscritos en el Registro de Partidos Políticos, sin perjuicio de que en el Parlamento español estén representados 21 partidos. En Alemania en 1949 estaban representados en el Bundestag 12 partidos y en 1961 sólo tres partidos (como se sabe, rige la llamada «cláusula restrictiva», según la cual existe un mínimo de votos del 5 por 100, porcentaje que debe ser superado por los partidos para poder acceder al Parlamento). En Francia en 1958 presentaron candidatos a las elecciones una docena de partidos, en 1962 sólo hubo seis, y en 1967 prácticamente sólo cuatro. En Estados Unidos, al margen de los grandes partidos, siempre ha habido tradicionalmente partidos pequeños que han concurrido a elecciones, como el Partido Laboral, el Partido Libertario Libre, el partido de los Ciudadanos, Partido Comunista, Partido Socialista de los Trabajadores y otros.
De todas maneras se debe hacer la observación de que el hecho de que en el Parlamento estén representados sólo unos pocos partidos no sólo se debe a que en realidad no suelen concurrir muchos, sino, sobre todo, a que se ha adoptado un determinado sistema electoral restrictivo, sistema que supone la adopción de la «cláusula restrictiva», como es el caso de Alemania, la adopción del sistema mayoritario, como es el caso de Francia, o bien se debe a la estabilidad y relativa igualdad de la sociedad no escindida ideológicamente, como es el caso de Estados Unidos.
Si se nos obligara a resumir lo expuesto en este capítulo lo haríamos de este modo: Una asociación de ciudadanos es partido político cuando, independientemente de la legislación común o especial a que esté sometida, dispose de una cierta entidad organizativa y participa en elecciones. Por ello, no toda asociación política es partido político.
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