La Constitución española dispone en su artículo 25,1 que nadie puede ser sancionado por una conducta que en el momento de producirse no constituya falta o infracción administrativa. La inclusión de este artículo en la Sección 1.a del capítulo segundo del título I podría ser una buena base para argumentar que el otorgamiento de potestad sancionadora a la Administración debe hacerse por ley orgánica.
Esta alusión al planteamiento constitucional se hace a modo de advertencia previa, de cara a una posible reforma de la legislación actual, pues en este momento dicha legislación es toda ella anterior a la nueva Constitución española. Debe retenerse, sin embargo, que en su mayoría está integrada por normas reglamentarias.
El sistema sancionador reproduce la diversidad de competencias, así como las atribuciones para ejercer actividades inspectoras. Por tanto es de una gran complejidad. En la exposición siguiente se va a simplificar el esquema de las infracciones y sanciones, prescindiendo de las impuestas por las autoridades municipales al amparo del artículo 111 y concordantes de la Ley de Régimen Local, así como también de las previstas en la Ley de Orden Público. Tanto unas como otras recaen ciertamente sobre actividades relacionadas con los alimentos, pero han sido configuradas por la legislación para reprimir conductas entre las cuales las que ahora interesan son únicamente casos concretos. En definitiva, el cuadro de potestades sancionadoras forma parte en dichos supuestos del ordenamiento general y no tiene como finalidad específica la protección de los consumidores.
Igualmente se prescindirá de las potestades sancionado-ras de los Entes Preautonómicos y de las Comunidades Autónomas, pues al ser resultado de la transferencia de atribuciones de la Administración central, la única peculiaridad que suponen por el momento es que la sanción se impone por autoridad distinta, manteniéndose por lo demás la vigencia y las características generales de la legislación aplicable.
En cambio se va a centrar la atención en las infracciones y sanciones por motivos sanitarios y en las previstas por la normativa aplicable sobre disciplina del mercado, examinando también las que están en conexión con unas y otras.
Se encuentran establecidas por el Decreto 797/1975, de 21 de marzo, que afirma la competencia genérica de la Dirección General de Sanidad, hoy de la Salud Pública, a la que se atribuye potestad sancionadora. De este modo la materia alimentaria se desgajaba desde esta perspectiva de su vinculación con la Ley de Orden Público.
La regulación del Decreto se efectúa «sin perjuicio de lo que además establezcan las normas y reglamentaciones aplicables a cada sector», pero, desde luego, interesa ahora la normativa general que contiene el propio Decreto. Dicha normativa se resiente del planteamiento general de la competencia que, como se recordará, es amplísima en la letra de la reglamentación, pero luego en la práctica se limita a la autorización y registro de establecimientos y productos. Ello se refleja de forma clara en la tipificación de las faltas llevada a cabo por el Decreto, que hace hincapié en ciertos puntos, mientras que es excesivamente vago en otros.
En efecto, el catálogo de faltas previsto se refiere en su mayoría a la expedición de productos o el funcionamiento de instalaciones e industrias sin haber obtenido la autorización o el registro o sin atenerse a las características autorizadas o registradas. Este es, sin duda, el interés primordial del reglamento, aunque también se consideran faltas el incumplimiento del Código Alimentario y de las disposiciones que lo desarrollan, tipificado como falta leve salvo que consista en conducta no calificada expresamente de otro modo; la elaboración de productos alterando sensiblemente sus componentes alimenticios o presentándolos de modo que induzca a confusión, así como en general la elaboración, suministro o venta de productos en malas condiciones sanitarias, ambas consideradas como faltas graves; y las manipulaciones encaminadas a enmascarar fraudes en la composición de los alimentos que supongan riesgos para la salud pública o disminuyan sustancialmente su capacidad alimentaria, calificadas como faltas muy graves.
De este modo, sin perjuicio de asegurar su principal objetivo que se refiere a la autorización y el registro, el Decreto cubre la finalidad de afirmar la competencia de las autoridades sanitarias reflejándola en las infracciones y correlativamente en la potestad sancionadora.
El Decreto contiene también una escala de multas y atribuye la potestad sancionadora al Director general y al Ministro, reservando al Gobierno las sanciones superiores a un millón de pesetas hasta un máximo de cinco millones. Con independencia de ellas se podrá proceder de inmediato al decomiso y la destrucción de las mercancías.
No se alude, en cambio, en este reglamento al procedimiento sancionador, por lo que deben entenderse de aplicación las normas comunes de la Ley de Procedimiento Administrativo. Unicamente se dan unos criterios generales para apreciar la responsabilidad de los infractores, que se establecerá teniendo en cuenta el grado de dolo o culpa, la reincidencia, y la capacidad económica.
El sistema anterior, pese a los defectos y vaguedades de que adolece, se aplica a todas las actividades relacionadas con productos de interés alimentario. No sucede lo mismo, en cambio, con otras normas que otorgan potestad sancionadora en un sector específico.
Entre ellas deben mencionarse por estar relacionadas con la calidad y estado sanitario de los alimentos las que afectan a la importación, las actividades turísticas, y las industrias agropecuarias. En cuanto a las importaciones la materia está regulada por el Decreto 533/1964, de 27 de febrero, que no se refiere estrictamente hablando a cuestiones sanitarias, pero que implícitamente las comprende ya que considera infracciones el incumplimiento de las normas sobre características comerciales, lo que, desde luego, incluye las condiciones sanitarias entre otros extremos. Por lo demás, afecta igualmente a las normas de calidad, envase y embalaje, puntos regulados todos ellos en el Código Alimentario.
En la práctica la actuación del antiguo SOIVRE, competente para efectuar las inspecciones, es de importancia porque viene a cubrir el vacío de la inspección sanitaria, escasas veces llevada a cabo por las autoridades encargadas de la salud pública. Característica peculiar de la reglamentación es que la escala de multas no se fija en dinero, sino que se establece en función del valor de la expedición comercial, oscilando entre el 10 por 100 para las faltas leves y el 100 por 100 para las muy graves.
Debe destacarse, por último, que la inspección del SOIVRE recae sobre productos y no sobre actividades, abarcando a todos aquellos que hayan sido objeto de importación.
Otro sistema sancionador de importancia, pero igualmente localizado es el que se aplica a los establecimientos turísticos. La consideración como infracciones de las conductas que puedan afectar a la calidad y estado sanitario de los alimentos son aquí casos concretos de un planteamiento más general, pues la legislación y concretamente el Decreto 231/1965, de 14 de enero, que aprueba el Estatuto ordenador de empresas y actividades turísticas privadas, considera infracciones los actos que se cometan contra lo preceptuado en el Estatuto y las Reglamentaciones de cada ramo de la actividad. El propio Estatuto dispone que es obligación de las empresas prestar servicios de acuerdo con las respectivas reglamentaciones por lo que debe entenderse incluido como infracción que los servicios que impliquen facilitar productos de interés alimentario se presten ofreciendo dichos alimentos en condiciones defectuosas.
Nuevamente encontramos aquí la especificación de una escala de multas en virtud de la cual se asignan a las autoridades turísticas las potestades correspondientes, confiándose al Gobierno la de imponer multas superiores a 500.000 pesetas. En cuanto al procedimiento sancionador debe recordarse que es uno de los procedimientos especiales enumerados por el Decreto de 10 de octubre de 1958, por lo que se rige por las disposiciones específicas sobre policía turística.
Pero más importantes que las infracciones y sanciones hasta ahora mencionadas en este apartado son las aplicables a las industrias agropecuarias, que se rigen por el Decreto 1775/1967, de 22 de julio, en el caso de las que son competencia del Ministerio de Industria y Energía, y por el Decreto 2177/1973, de 12 de junio, en cuanto a aquellas que están incluidas en el ámbito competencial del Ministerio de Agricultura y Pesca. En ninguno de los dos casos es finalidad primordial de los Decretos sancionar las conductas que atenten contra las debidas condiciones sanitarias de los alimentos. Una y otra norma se preocupan, sobre todo, del cumplimiento de las condiciones exigidas para la instalación de industrias. Ahora bien, entre estas condiciones se encuentran desde luego el cumplimiento de los requisitos sanitarios, con lo que las potestades sancionadoras correspondientes se proyectan sobre nuestra materia. De todas formas, en el caso de la potestad sancionadora de Agricultura se encuentra un precepto que está directamente relacionado con infracciones al Código Alimentario y a las normas dictadas para su desarrollo. Se declaran actos clandestinos, lo que en terminología normal equivale a faltas graves, las conductas que incumplan normas sobre envases y embalajes de los productos agrarios, y, por otra parte, al regularse los actos fraudulentos equivalentes a las faltas muy graves, se considera agravante la presencia en los productos agrarios de elementos nocivos a las personas o animales, por adición voluntaria o por otra razón.
Los Decretos contienen la acostumbrada escala de sanciones, en la que como es habitual se reservan al Gobierno las de cuantía máxima. La regulación aplicable por el Ministerio de Industria y Energía sigue la tónica normal de expresar la cuantía de las sanciones en dinero. En cambio, el Decreto aplicable por los servicios dependientes de Agricultura y Pesca sitúa la escala de sanciones entre 25.000 pesetas y una cantidad que oscile entre el duplo y quíntuplo del valor de la mercancía. También prevé la posibilidad de decomiso de los productos en caso de fraudes.
En cuanto al procedimiento sancionador y a los recursos, uno y otro Decreto se remiten a lo dispuesto en la Ley de Procedimiento Administrativo.
Junto a las potestades sancionadoras de las autoridades sanitarias, el otro sistema de aplicación general viene constituido por la normativa de disciplina de mercado. La finalidad de la norma, única que tiene fuerza de ley de las que establecen sanciones, es primordialmente como ya se ha dicho, de carácter estrictamente económico, intentando preservar un orden que suponga equilibrio entre los intereses de los comerciantes y los derechos de los consumidores y usuarios. Pero la amplitud con que está concebida la regulación incluye todo tipo de infracciones, sin exceptuar las que afectan a las condiciones sanitarias de los productos.
En todo caso, sin ánimo de entrar en un examen minucioso del Decreto legislativo 3632/1974, de 20 de diciembre, que es el regulador de la materia, debe señalarse que el mantenimiento de la disciplina del mercado consiste según dicho Decreto en cumplir tanto las condiciones habituales en el tráfico mercantil como las disposiciones comerciales sobre normalización y condiciones técnica y técnico-sanitarias de venta, así como la legislación sobre precios.
El objeto sobre el que recaen las inspecciones y la potestad sancionadora en materia de disciplina del mercado es, desde luego, amplísimo y comprende tanto las instalaciones y establecimientos, como los productos considerados en sí mismos. Lo primero se desprende de la consideración como falta de «el incumplimiento de la normativa sobre instalaciones o condiciones para la apertura de los establecimientos mercantiles, o para el ejercicio de actividades comerciales». Esto no afecta a las industrias, pero sí a los comercios al por menor, que no están sometidas más que a este tipo de procedimiento sancionador y al de carácter municipal.
El contenido de la potestad sancionadora es aquí algo más complejo que en los demás casos, pues además de la habitual escala de multas, que presenta la peculiaridad de admitir las de cuantía ilimitada, pueden aplicarse el decomiso de las mercancías, e incluso el cierre temporal o definitivo de la empresa, establecimiento o industria, sanción ésta que se reserva expresamente ai Consejo de Ministros. Ciertamente estas anomalías se explican por la antigüedad de los preceptos y mandatos, los cuales, a través de refundiciones sucesivas, provienen en último extremo de la legislación aplicada por la Fiscalía de Tasas durante la posguerra. Pero, en todo caso, parece que esta regulación de las sanciones no se atiene en modo alguno a las líneas generales del ordenamiento español vigente.
En cuanto al procedimiento sancionador, el Decreto legislativo se remite a la Ley de Procedimiento, aunque dicta numerosas normas específicas complementarias, por lo que la garantía de los particulares parece debidamente asegurada, sin perjuicio de que fuera conveniente modificar algún punto de la regulación específica.
Los diversos sistemas sancionadores de que se ha dado cuenta presentan, sin duda, defectos que sería conveniente corregir en las reformas que se hagan para adaptar la legislación española al nuevo ordenamiento que se deduce de la reciente Constitución. Sin embargo, aquí no es imprescindible referirse detalladamente a este punto, que quizá llevaría muy lejos del objeto central de la exposición.
En cambio sí parece conveniente aludir a las características generales del complejo sistema de sanciones, que no son diferentes de las que ya hemos visto en apartados anteriores respecto a las autorizaciones, registros administrativos e inspección. Todas ellas reflejan, por otra parte, los defectos del sistema de competencias. En definitiva, el resultado es que concurren en la materia media docena de sistemas sancionadores que se superponen entre sí, recayendo algunos sobre todas las actividades, mientras que en otros casos sólo se aplica uno de ellos a la expedición de productos de interés alimentario. La necesidad de coordinar estas actuaciones era evidente, y ello es quizá el único contenido medianamente positivo del Decreto 1808/1981, por el que se crea la Secretaría de Estado para el Consumo. Se expresa no obstante la reserva de que la eficacia quizá no sea muy completa porque las diferentes organizaciones inspectoras y sancionadoras sólo dependen del Secretario de Estado de modo funcional, manteniendo su adscripción orgánica, lo que quiere decir que la nueva autoridad creada les puede dar indicaciones, pero continúan recibiendo órdenes de sus antiguos y actuales superiores jerárquicos.
Además de este problema de organización administrativa, hay que referirse en cuanto a la concurrencia de sanciones a la admisión expresa en el Derecho español de una sanción múltiple por la misma conducta. Debe recordarse que el Código Penal tipifica y sanciona en sus artículos 341 y siguientes y concordantes los delitos contra la salud pública. Pues bien, este sometimiento a la jurisdicción criminal coexiste plenamente con las infracciones administrativas en la materia. Así se afirma expresamente en el Decreto regulador de las infracciones a la disciplina del mercado (108).
Por otra parte cabe también que dentro del orden administrativo se impongan sanciones múltiples, ya que de manera expresa se mantienen las competencias de los Gobernadores civiles en materia de orden público (109), afirmándose su concurrencia con las sanitarias, y a su vez éstas pueden concurrir con las que se produzcan en el ámbito de la disciplina del mercado (110).
Por lo demás se han mencionado hasta el momento las sanciones dobles o múltiples expresamente admitidas por las normas legales y reglamentarias, pero, desde luego, a pesar de que no se encuentren afirmaciones expresas en la legislación, nada impide que los diferentes sistemas sancionadores examinados actúen de forma simultánea.
De este modo la concurrencia de sanciones presenta en un estado prácticamente patológico el doble problema de las ciencias administrativas. De una parte, muestra las características de una defectuosa organización, innecesariamente multiplicada y escasamente coordinada. De otra parte supone escasas garantías para el ciudadano, a quien pueden sancionar una o varias de las autoridades administrativas competentes o todas a la vez. En este como en otros puntos se advierten las consecuencias, no sólo del sistema jurídico propio del régimen anterior, siempre inclinado a potenciar la capacidad represora, sino además de que no se haya incluido en nuestra progresiva Constitución el principio de «non bis in ídem» en materia sancionadora.
(107) Véase mi obra citada en nota y 2, y en cuanto a estudios especializados, Tornos: «Las sanciones en materia de disciplina del mercado», Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 13, 1977, pp. 229 y ss. Téngase en cuenta no obstante la advertencia recogida en la nota 76.
(108) Artículo 2° del Decreto regulador.
(109) Artículo 5.°, 6, del Decreto 797/1975, de 21 de marzo, sobre competencia de la Dirección General de Sanidad en materia alimentaria.
(110) Véase lo dicho en nota 89.
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