1. Supresión de requisitos para la obtención de pensiones
Además de un sistema de actualización de pensiones, cuestión que es objeto de planteamiento en otro capítulo del presente Programa, conviene proceder a una reordenación de la acción protectora otorgada por la Seguridad Social, eliminando algunos requisitos que hoy se consideran superados.
Así, el requisito general de encontrarse en alta o en situación asimilada a la de alta, que, en el Sistema español de Seguridad Social, contrariamente a lo que ocurre en otros sistemas extranjeros, condiciona el derecho a las prestaciones —salvo aquellas que se deriven de accidente, sea o no de trabajo, o de enfermedad profesional—. Ello supone el que no pueda hablarse de un derecho adquirido por virtud de las cotizaciones efectuadas, e implica que el derecho, en tanto se viene a producir la contingencia específica, se encuentra en curso de adquisición y, por ello, sometido al riesgo de su pérdida total, caso de no mantenerse el requisito que antes se indicaba.
Por otra parte, y con independencia de unos determinados períodos mínimos de cotización para el otorgamiento de las prestaciones, se requiere, en el actual régimen normativo, que una parte de aquéllos se haya cumplido dentro de un tiempo inmediato a la fecha de producirse la contingencia que puede dar origen a la respectiva prestación.
Para ajustar el Sistema español a la práctica internacional, se suprimirán los siguientes requisitos:
a) la exigencia de hallarse el asegurado en alta o en situación asimilada en la fecha del hecho causante; y b) la necesidad de concentrar el período de carencia, en los años inmediatamente precedentes al momento de producirse la contingencia, para aquellas prestaciones cuya naturaleza no requiera la proximidad del ejercicio de una determinada profesión, como referencia para determinar el derecho a las mismas.
La supresión del requisito de alta exigirá revisar los actuales períodos mínimos de cotización, para una eventual ampliación, con referencia específica a las prestaciones de muerte y supervivencia por causa distinta a la de accidente de trabajo (actualmente en quinientos días o ningún período en los supuestos de accidente común) y de invalidez por accidente común (en la que no se exige período alguno).
2. Establecimiento de reglas comunes para la determinación de la base reguladora de las pensiones
La actual situación en cuanto a forma de calcular las bases reguladoras de las pensiones en el Régimen General y similares, se puede sintetizar así:
En resumen, el actual mecanismo resulta discriminatorio, dando lugar a notables diferencias en la intensidad de protección según la situación de necesidad se derive de una contingencia común o profesional; llega a ser aleatorio, ya que, en definitiva, la cuantía de la prestación viene determinada por unas percepciones salariales de un muy corto espacio de tiempo, las cuales se capitalizan anualmente; y por último, puede prestarse a la defraudación, en cuanto que la base reguladora depende, a veces, casi exclusivamente de la declaración del empresario.
Con independencia de lo anterior, el actual sistema de cálculo de la base reguladora de las pensiones (no derivadas de accidente de trabajo), que está referido al promedio de las rentas salariales de dos años, se estima que resulta defectuoso en cuanto:
Por ello, se procederá:
a) A unificar en lo posible los mecanismos de cálculo de la base reguladora de todas las pensiones, cualquiera que sea su clase y causa determinante, siempre en función de las bases de cotización.
b) A determinar la base de cálculo de las pensiones sobre la cotización media individual, con las pertinentes actualizaciones, correspondientes a un más amplio período de tiempo (seis años al menos).
3. Actualización anual del valor de las pensiones
Relacionada con el punto anterior y en general con el resto de medidas del programa, y al objeto de evitar la pérdida de valor de las pensiones, se establecerá un sistema de actualización anual del valor de las mismas, en función de los precios esperados para el ejercicio económico.
Con esta medida se conseguirá mantener el valor de las pensiones en el nivel del momento de su concesión, evitando así la pérdida paulatina del poder adquisitivo de los jubilados y otros pensionistas.
4. Consideración de las pagas extraordinarias como incremento salarial y no como ampliación del tiempo trabajado-cotizado
En los momentos actuales, en base a una interpretación jurisprudencial que ha tenido en cuenta que el método de cálculo de las pagas extraordinarias queda referido a un número de días del salario correspondiente al trabajador, las Entidades Gestoras han debido computar como días de cotización aquellos que sirven de módulo para determinar la cuantía de dichas pagas. Conforme a dicho criterio:
Lo indicado aconseja dictar la correspondiente normativa al objeto de que las pagas extraordinarias sean excluidas en el cómputo de los días de carencia para causar derecho a las prestaciones, sin perjuicio de su cómputo para la determinación de la base reguladora de las prestaciones.
5. Moderación de la cuantía inicial de las pensiones
Los porcentajes para el cálculo de la pensión por vejez, en aquellos países de la Comunidad Económica Europea que utilizan el sistema del número de años cotizados, son inferiores a los actualmente establecidos en España.
Por ello, y con independencia de otras posibles medidas complementarias, se revisarán los actuales porcentajes según años de cotización, a efectos de aproximar los niveles de protección inicial a los de los países similares a España.
6. Conversión de pensiones en la de jubilación
Parece conveniente reconducir la protección por invalidez y supervivencia en torno a la pensión de jubilación, como prestación reina en el conjunto de manifestaciones tutelares de la Seguridad Social.
A dicho fin, se establecerá el principio de calcular las pensiones de invalidez y supervivencia sobre una pensión teórica de jubilación del causante a la edad de sesenta y cinco años, equiparando a período de seguro el tiempo que medie entre la fecha del hecho determinante de la prestación y aquella otra en que dicho causante cumpla la mencionada edad. Sobre la pensión teórica así calculada se aplicarán los porcentajes correspondientes a las prestaciones de invalidez y supervivencia.
Los citados porcentajes habrán de ser objeto de ponderación a efectos de que no disminuya la intensidad del nivel de protección hoy dispensado.
Esta fórmula de cálculo facilitará, a su vez, el principio de que todas las pensiones pasarán a transformarse en la de jubilación al cumplir el beneficiario (viuda, huérfano, inválido) la edad establecida para dicha prestación.
7. Incompatibilidad entre pensiones
En los momentos actuales:
a) No existe incompatibilidad entre pensiones otorgadas por el Sistema de Seguridad Social y las concedidas por otros regímenes que, mantenidos con fondos públicos, no están integrados en dicho Sistema (Clases Pasivas, MUNPAL, regímenes sustitutorios, etc.).
b) No existe incompatibilidad entre las pensiones otorgadas por los distintos regímenes integrados dentro del Sistema de Seguridad Social (General, Agrario, Ferroviarios, etc.).
c) No existe incompatibilidad entre las pensiones otorgadas dentro de un mismo régimen, a una misma persona, cuando el sujeto causante de aquéllas es distinto (jubilación o invalidez con pensión de viudedad).
Una aplicación plena tanto del principio lógico de incompatibilidad de pensiones que estén financiadas, total o parcialmente, con fondos públicos, como de la equiparación de tratamiento de los pensionistas que realizan una actividad remunerada, exigiría una integración de la pluralidad de los regímenes y sistemas hoy existentes o, cuando menos, la adopción de unas reglas en aproximación normativa, así como de coordinación que requerirían, de un lado, una reforma en profundidad de las bases legislativas actuales y, de otra parte, la homogeneización radical de las bases de datos informáticos de los distintos Entes gestores que permita una total trasparencia entre ellos, como requisito imprescindible para conseguir un mínimo de eficacia en la aplicación de las medidas que, al efecto, pudieran adoptarse.
Por ello, y aun cuando se deba caminar en el sentido de incompatibilizar que un mismo beneficiario pueda percibir dos o más pensiones con cargo a regímenes financiados, en todo o en parte, con fondos públicos, resulta conveniente, como paso previo, una solución transitoria orientada hacia la refundición de pensiones, con determinados topes máximos.
En cualquier caso, la aplicación de esta medida deberá tener siempre en cuenta los derechos adquiridos.
8. Incompatibilidad de las pensiones con el trabajo
La situación actual es la siguiente:
a) Dentro de los regímenes públicos de pensiones no integrados en el Sistema de la Seguridad Social, las pensiones que otorgan son compatibles con el ejercicio de una actividad remunerada por cuenta ajena o propia.
b) Dentro de los regímenes integrados en el Sistema de la Seguridad Social, salvo en los Regímenes Especiales de Trabajadores Ferroviarios y Escritores de Libros:
c) En el Régimen Especial de Trabajadores Ferroviarios la jubilación es compatible con actividades desarrolladas fuera del ámbito de los ferrocarriles o de empresas competenciales (transporte de mercancías por carretera).
d) En el Régimen Especial de Escritores de Libros la jubilación es compatible con la continuación de la profesión de escritor.
La tendencia de futuro, teniendo en cuenta un mercado de trabajo escaso y el coste creciente de las pensiones, debe ser el establecimiento de una incompatibilidad entre la percepción de una pensión y el desarrollo de una actividad lucrativa que incida sobre aquel mercado de trabajo; mercado de trabajo sobre el que inciden tanto las actividades desarrolladas por cuenta ajena y propia, como en el ámbito de la función pública.
Dado que una acción en este aspecto exigiría, como prius lógico, el que la cuantía de las pensiones alcanzara en todos los casos un nivel suficiente, resulta aconsejable que se proceda prudentemente, por lo que, en principio, se actuará por vía de no aplicación de mínimos y mejoras a aquellos pensionistas que, actualmente, tienen compatibilizada su pensión con el ejercicio de una actividad (inválidos y viudas).
9. Adelanto voluntario de la edad de jubilación
En el momento actual y por lo que se refiere al Régimen General y a aquellos Regímenes especiales integrados por colectivos con anterior estructura mutualista (Minería del Carbón, Mutualidad de Artistas), existe una norma transitoria, derivada de una expectativa de derechos (jubilación anterior a los sesenta años), que posibilita que dicha pensión pueda obtenerse a partir de los sesenta años con aplicación de coeficientes reductores (0,08 por ciento de descuento por cada año que se anticipe la edad de jubilación establecida a los sesenta y cinco años).
Esta norma de carácter transitorio podría trasladarse a norma de carácter general, si bien aplicando criterios actuariales para la determinación de unos coeficientes reductores que garanticen suficientemente la compensación económica de los menores ingresos por cuotas y la anticipación de la pensión.
10. Reducción de la edad de jubilación para determinados sectores o actividades
El artículo 154.2 de la Ley General de la Seguridad Social determina que ”La edad mínima, a que se refiere el apartado a) del número anterior, podrá ser rebajada por Decreto, a propuesta del Ministro de Trabajo y previo informe de la Organización Sindical, en aquellos grupos o actividades profesionales cuyos trabajos sean de naturaleza excepcionalmente penosa, tóxica, peligrosa o insalubre y acusen elevados índices de morbilidad o mortalidad, siempre que los trabajadores afectados acrediten en la respectiva profesión o trabajo, el mínimo de actividad que se establezca”.
A su vez la norma precedente encuentra ajuste perfecto con el punto 12 de la Recomendación número 43 de la OIT, sobre los principios generales del seguro de invalidez, vejez y muerte, en el que se cita ”Los Aseguradores que hayan ejercido durante muchos años una profesión particularmente penosa o malsana deberían tener derecho al retiro a una edad menos avanzada que la fijada para los trabajadores de las demás profesiones”.
La norma general antes citada ha tenido aplicación práctica en distintos regímenes especiales, así: Régimen Especial de la Seguridad Social para los Trabajadores del Mar (núm. 4 del art. 37 de la Ley 116/ 1969, Decreto 2309/1970, de 20 de agosto, y núm. 3 del art. 37 del Texto Refundido aprobado por el Decreto 2864/1974, de 20 de agosto, en el que los supuestos contemplados para el Régimen General se amplían a aquellas actividades cuya realización implique «una continua separación familiar y alejamiento del hogar»); Régimen Especial para la Minería del Carbón (art. 9 del Decreto 298/1973, de 8 de febrero, y art. 21 de la Orden de 3 de abril de 1973); Régimen Especial de los Trabajadores Ferroviarios (número 7 del art. 19 del Decreto 1495/1967, de 6 de julio, art. 13 del Texto Refundido aprobado por Decreto 2824/1974, de 9 de agosto, y Orden de 10 de enero de 1976); Socios de Cooperativas en Minas de Carbón, incluidos en el Régimen Especial de Autónomos (Decreto 3089/1972, de 19 de octubre).
A los Regímenes Especiales anteriormente citados cabe añadir aquellos otros que, en lugar de reducir la edad de jubilación establecida en los mismos con carácter general respecto de determinadas actividades, lo que hacen es señalar directamente una reducida edad de jubilación para algunas categorías profesionales: Régimen Especial de Artistas (cantantes, bailarines y trapecistas: art. 27.3 del Decreto 2133/ 1975, de 24 de julio, y art. 36.2 de la Orden de 29 de noviembre de 1975); Régimen Especial de los Toreros (artículo 10 del Decreto 1600/1972, de 8 de junio; artículo 24 de la Orden de 7 de julio de 1972, y artículo 5 de la Orden de 23 de marzo de 1974).
Por el contrario, el repetido artículo 154.2 ha encontrado aplicación, hasta el momento, dentro del Régimen General, y ello a pesar de la existencia de actividades que de por sí reúnen los supuestos previstos por aquélla y que, incluso, guardan un paralelismo total con aquellos otros que han sido objeto de protección específica a través de los Regímenes Especiales antes enumerados.
Todo lo anterior aconseja llevar a cabo un desarrollo armónico del artículo 154.2 citado, en el sentido de adoptar un cuadro de actividades que daría lugar a:
a) La aplicación de unos coeficientes reductores de la edad de jubilación en atención al ejercicio de determinadas actividades que dan lugar a un envejecimiento prematuro; porcentajes y coeficientes según años trabajados en actividades penosas, tóxicas e insalubres.
b) Establecimiento de la edad normal de jubilación para determinadas actividades peligrosas, para sí o para terceros, en límites más bajos que para la generalidad (pilotos, transportes públicos, algunos puestos de trabajo en la construcción, etc.); ello exigiría una habitualidad mínima por parte del beneficiario.
11. Modalidades de jubilación flexible, combinadas con el trabajo a tiempo parcial
De la pensión de jubilación plena (teórica) sólo se percibiría la parte proporcional a la disminución salarial operada como consecuencia de la reducción de la jornada habitual de trabajo.
Al cesar totalmente en la actividad laboral pasará a percibirse la pensión plena, con aplicación de las actualizaciones que procedan.
12. Refundición de la Incapacidad Laboral Transitoria y de la Invalidez Provisional en la Incapacidad Temporal
El concepto de Incapacidad Temporal englobará las actuales prestaciones de Incapacidad Laboral Transitoria y de Invalidez Provisional.
En los momentos actuales la Incapacidad Laboral Transitoria:
a) Tiene una duración máxima de dieciocho meses.
b) Mantiene la obligatoriedad de cotización respecto de la Seguridad Social.
c) Constituye antecedente necesario para pasar a la situación de Invalidez Provisional (no se pasa a inválido provisional en tanto en cuanto no se haya agotado el tiempo máximo de permanencia en la situación de Incapacidad Laboral Transitoria).
d) No se necesita agotar el tiempo de duración máximo de ILT para pasar a la situación de inválido permanente.
Respecto de la situación actual de Invalidez Provisional:
a) Tiene una duración máxima de seis años, computado el tiempo en el que el trabajador ha estado en situación de ILT.
b) Cesa la obligatoriedad de cotización respecto de la Seguridad Social.
c) Según la legislación laboral, el trabajador calificado como inválido provisional tiene derecho a la reserva de su puesto de trabajo durante todo el tiempo en que permanezca en dicha situación.
d) No se constituye como situación previa necesaria para la declaración de invalidez permanente (un trabajador puede pasar de la situación de ILT a la de inválido permanente); pero agotado el período máximo de permanencia en aquélla el beneficiario pasa automáticamente a la situación de inválido permanente en el grado que proceda.
De cara al futuro se estima que la Invalidez Provisional no tiene razón de existir, debiendo pasarse, sin solución de continuidad, de la situación de ILT a la de Invalidez (que dejaría de tener el calificativo de permanente, hoy necesario para contraponerla a la de provisional).
Ello, no obstante, exige propiciar:
De otra parte, ha de tenerse en cuenta que, según la legislación laboral actual, la situación del trabajador como inválido provisional comporta una reserva al puesto de trabajo. De aquí que la desaparición de dicha prestación deba de ir acompañada de otras acciones complementarias de protección, cual pudiera ser que, en el mismo momento de la evaluación el Organo competente se pronunciara tanto sobre la procedencia y periodicidad de futuras revisiones, como sobre la obligatoriedad de reserva del puesto de trabajo por la empresa hasta el período máximo de seis años desde la baja por enfermedad o accidente, a fin de que la medida no resulte regresiva en relación a la situación actual, y todo ello, naturalmente, en función del estado del inválido y sus posibilidades de recuperación antes del mencionado plazo.
13. Reestructuración de la invalidez, debilitando su carácter de permanente e intensificando las revisiones
Como ya ha quedado apuntado en el número precedente, en la configuración de la invalidez como situación protegible, debe procederse a una restricción de la nota o del criterio de la «permanencia» (estado en el que la posibilidad de reversibilidad o mejoramiento es prácticamente nula) acompañada de un fortalecimiento de los sistemas y procedimientos de revisión (flexibles, eficaces, periódicos y obligatorios).
En el momento de la calificación inicial se establecerá un sistema general de revisiones periódicas, y, por supuesto, obligatorias. Al llegar a la edad de jubilación, se convertirá en pensión de esta naturaleza. Al propio tiempo, se revisará la actual normativa en relación con el Organo competente para calificar la invalidez, con la finalidad de obtener una mayor rapidez procedimental sin merma de las garantías de los beneficiarios.
14. Fortalecimiento de las prestaciones recuperadoras de la invalidez y conexión con los servicios de empleo
Las exigencias de una formación profesional orientada a las expectativas del mercado de trabajo, obligan de modo imperioso a instrumentar unos mecanismos o vías de conexión entre los servicios de recuperación y rehabilitación y los servicios de empleo, dada la identidad de algunos de sus objetivos.
15. Extensión de la prestación de Incapacidad Laboral Transitoria a los trabajadores por cuenta propia del Régimen Especial Agrario
El único colectivo de la agricultura que en la actualidad no puede acogerse a la prestación de Incapacidad Laboral Transitoria es el de trabajadores por cuenta propia.
Tal limitación no parece justificada en estos momentos, por lo que se procederá a regular la inclusión, con carácter voluntario, de estos trabajadores en el campo de esta prestación, en condiciones similares a las de otros trabajadores semejantes.
16. Reconsideración de la prestación en favor de familiares
Se reconsiderará la actual prestación en favor de familiares, por muerte y supervivencia, a fin de mantenerla sólo en los casos en que no exista viuda o huérfanos.
Es de notar que sólo existe prestación equivalente a la española en el Derecho comparado europeo (países CEE), en Italia (de no existir otros supervivientes) y Luxemburgo (asimilación a la viuda de madre, suegra, hermana, hija, nuera e hija adoptiva menor).
17. Reestructuración de la ayuda familiar
En los momentos actuales las prestaciones de protección a la familia se articulan según el siguiente cuadro de cuantías:
a) Prestaciones de pago periódico (mensual).
b) Prestaciones de pago único.
Parece procedente incrementar las asignaciones familiares periódicas por hijo. Ello se logrará con la afectación a las mismas de los actuales recursos destinados a las prestaciones periódicas por cónyuge a cargo y a las prestaciones de pago único por nupcialidad (que podrán suprimrise).
18. Fomento de empleo de jóvenes y trabajadores no subsidiados
Se continuarán las líneas de acción actualmente emprendidas, intensificando los esfuerzos a fin de conseguir los mejores resultados posibles. Se estudiarán y pondrán en marcha nuevas medidas, dentro de los límites de las disponibilidades presupuestarias.
19. Prestaciones complementarias por desempleo
Se estudiará la posibilidad de dar un desarrollo más general a lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley Básica de Empleo, atendiendo, en cada momento, a las disponibilidades presupuestarias.
20. Agilización de los términos para la concesión de las prestaciones
Se ha realizado un notable esfuerzo en este campo, como se comprueba en los tiempos medios de resolución de expedientes que a continuación se señalan:
|
PENSIONES |
Plazo medio
de resolución |
|
Jubilación |
1,75 |
|
Invalidez Permanente |
6,65 |
|
Viudedad |
1,57 |
|
Orfandad |
2,06 |
|
Favor de Familiares |
2,81 |
Sin perjuicio de continuar aplicando medidas coyunturales y a corto plazo a fin de mejorar estos resultados, se hace necesario articular otra serie de previsiones a medio y largo plazo que garanticen de futuro, por un lado, una más rápida resolución de las peticiones de los interesados y, de otro, una mejor comprobación de los datos y requisitos que condicionan el derecho y la cuantía del citado derecho.
En esta línea, las medidas, algunas ya iniciadas, quedan resumidas en los siguientes puntos:
a) Personal:
b) Medios materiales:
c) Reforma de los procesos administrativos:
21. Abono de anticipos sobre las pensiones reconocidas e implantación de las resoluciones provisionales
En los momentos actuales, ni el abono de anticipos ni las resoluciones provisionales están previstas en la legislación, salvo para el caso de resolución de expedientes sometidos a la aplicación de Convenios Internacionales, como consecuencia de las normas contenidas en dichos Convenios.
Cabe señalar, sin embargo, que unos y otros tienen general reflejo en el Derecho comparado y que los Reglamentos comunitarios en materia de Seguridad Social (Reglamentos 1408/71 y 574/72) regulan ambas instituciones jurídicas con carácter imperativo.
Dichas instituciones tienen como fin evitar daños a los interesados de muy difícil reparación, bien cuando la Administración demora su resolución, por insuficiencia de datos o alargamiento de los procesos, bien cuando demostrada la existencia del derecho —según los datos obrantes en el expediente— la cuantía del mismo puede venir modificada por datos que han de ser suministrados por otras Administraciones nacionales o extranjeras (resoluciones provisionales).
Ante esta situación, tanto de necesidad interna como con vistas a la eventual integración en las Comunidades Europeas, el abono de anticipos, siempre que exista presunción fundada del derecho que asiste al peticionario, y la implantación de la fórmula de las resoluciones provisionales, parecen medidas de oportunidad indiscutible.
22. Revisión de impresos y formularios
Esta medida, que pretende una mayor simplificación de los modelos actuales, haciéndolos más comprensibles al interesado y eliminando la solicitud de datos y documentos que sean estrictamente necesarios, se complementa con la mejora de los procesos administrativos mencionados en el punto 19.
23. Mejora de la Información a los interesados
Los interesados han de tener información suficiente, en cuanto a las peticiones cursadas por los mismos, tanto de la norma aplicada como, en su caso, de la reclamación o recursos utilizables.
Esta medida, de orden sustantivo, en cuanto se dirige a facilitar a los interesados el ejercicio de los derechos otorgados por el ordenamiento jurídico, ha de articularse también, desde el plano de la Administración de la Seguridad Social, con las medidas de orden procedimental referidas en el punto 19 anterior.
24. Aproximación al beneficiario
La aproximación al interesado presenta dos pautas o aspectos que han de concurrir a un mismo fin.
De un lado, el asegurado y sus beneficiarios deben tener un conocimiento puntual y claro de los derechos que les asisten, de los derechos que podrán ejercitar ante determinadas situaciones de futuro y del modo de actuar de la Administración. Ello ha de lograrse mediante la publicación de hojas informativas, folletos y utilización de los medios de comunicación social.
De otra parte, la aproximación al interesado ha de tener un soporte de contenido real mediante el incremento del número de Agencias y puntos locales de información a los cuales pueda desplazarse aquél, sin graves dificultades o costos. Ello se obtendrá a través de una ampliación y posible remodelación de las actualmente existentes y que comporte unas dotaciones en medios personales y materiales suficientes (terminales informáticos, personal técnico, etc.).
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