La Seguridad Social Española

1. INTRODUCCIÓN

La progresiva instauración de la Seguridad Social en sectores cada vez más amplios de la sociedad y la demanda de una cobertura más intensa es una constante de la vida española a la que los poderes públicos vienen obligados a dar respuesta.

El Gobierno se siente solidario con las situaciones que se presentan como necesariamente protegibles; pero esta protección conlleva un esfuerzo presupuestario que debe ser afrontado considerando su viabilidad dentro de la actual coyuntura económica y evitando que se resientan las estructuras de los sectores esenciales de la producción.

Ello obliga a analizar la situación financiera del actual Sistema de la Seguridad Social y a proponer, consecuentemente, una serie de medidas para su consolidación, mejora y extensión.

La Seguridad Social se enfrenta en la actualidad con un importante problema financiero. En 1981, el conjunto del Sistema actual de la Seguridad Social más las prestaciones de desempleo registró un déficit superior a los 100.000 millones de pesetas. Para 1982, y aun cuando las previsiones presupuestarias expresan un equilibrio entre ingresos y gastos, el riesgo de desviaciones de las cifras reales respecto a las presupuestadas (riesgo avalado por experiencias recientes) hace temer que pueda producirse un déficit también considerable.

El motivo de preocupación no es, sin embargo, el déficit de 1981, con ser importante, ni la posibilidad de que la situación se repita en 1982, sino el peligro de que ese déficit continúe en ejercicios futuros e incluso pueda aumentar su cuantía. Algunos estudios realizados para el período 1982-85, analizando la previsible evolución de ingresos y gastos de la Seguridad Social más desempleo, sugieren que, de mantenerse las tendencias actuales, el déficit (excluida la aportación del Estado) alcanzaría en 1985 una cifra superior al billón de pesetas.

Por supuesto, las hipótesis de crecimiento de las magnitudes económicas sobre las que se han basado los citados estudios (crecimiento del IPC, crecimiento del PIB, etc.) son discutibles —como lo es cualquier hipótesis que se pueda tomar—; pero, en todo caso, cualquier conjunto razonable de hipótesis que se adopte hace temer una cifras de déficit próximas a las antes indicadas.

Para años posteriores a 1985, las estimaciones revisten, lógicamente, una menor fiabilidad; pero las tendencias previsibles apuntan, de todas formas, a un crecimiento continuado del déficit.

Dada la magnitud de las diferencias entre los gastos de la Seguridad Social y sus ingresos propios, parece claro que los niveles previstos de aportación del Estado no bastarán para cubrirlo y, en consecuencia, el Sistema se haría financieramente insostenible.

Estas previsiones arrojan una advertencia grave sobre el futuro de la Seguridad Social. Un mínimo de seriedad y responsabilidad en la gestión de la Seguridad Social exige tener en cuenta los potenciales peligros del Sistema y buscar las formas de conjurarlos, antes de que tales temores se conviertan en realidad. Si este riesgo se ignora, si no se presta una atención suficiente al problema financiero, si no se tienen en cuenta unos cálculos y previsiones que, de forma razonable y no alarmista, adviertan sobre el peligro del déficit creciente, la Seguridad Social puede encontrarse en el futuro en una situación de quiebra financiera ante la que habrían de adoptarse medidas de emergencia que pudieran haberse evitado.

Asegurar el equilibrio financiero de la Seguridad Social no es, ciertamente, un objetivo propio. Es más bien una condición; pero una condición necesaria. Aun cuando los objetivos propios son otros, es incuestionable que, sin un equilibrio adecuado entre ingresos y gastos, la Seguridad Social, al igual que cualquier otro sistema, no se puede mantener a largo plazo. La aparición de un déficit en un ejercicio determinado, aunque sea algo siempre a evitar, no reviste especial gravedad si no se repite y si los resultados de otros ejercicios anteriores o posteriores permiten compensarlo. Pero la repetición de los déficit, y más aún, la perspectiva de que en un futuro puedan convertirse en crónicos, es algo que aconseja adoptar medidas correctoras. Caso contrario, la falta de recursos suficientes haría imposible el cumplimiento por parte de la Seguridad Social de sus fines propios a los niveles actuales.

En 1972, el gasto total de la Seguridad Social (excluido Desempleo) ascendió a 280.373.000.000 de pesetas. En 1981 se han cifrado presupuestariamente en 2.084.063.000.000 de pesetas (deducidas amortizaciones) los mismos gastos.

Esto supone, para el período 1972-81, un crecimiento superior al 700 por 100, es decir, que los gastos se han multiplicado por 7. Fijándose solamente en el último quinquenio (1977-81), el crecimiento ha sido del 198,5 por 100, esto es, los gastos se han duplicado. A lo largo del período 1972-81, el crecimiento medio anual de los gastos fue del 24,5 por 100, y con referencia al período 1977-81, dicho crecimiento fue del 18,3 por 100.

Comparando el crecimiento de los gastos corrientes de la Seguridad Social con el crecimiento del PIB a precios de mercado, se observa que el primero ha sido superior al segundo a lo largo del período 1972-81, con el resultado de que el porcentaje de participación de tales gastos corrientes en el PIB ha pasado, del 7,62 por 100 en 1972, al 8,74 por 100 en 1975, al 9,97 por 100 en 1977 y al 11,5 por 100 en 1981. Esto ha coincidido, además, con un período de bajo crecimiento del PIB en términos reales, consecuencia de la crisis económica.

Dentro del capítulo de gastos, y dada su especial incidencia, merece una especial significación y análisis la evolución de los gastos de pensiones.

En 1972, el importe de las pensiones ascendió a 80.551.000.000 de pesetas, que representan un 2,35 por 100 del PIB y un 30,8 por 100 del total de gastos corrientes de la Seguridad Social para dicho año. Para 1977 había ascendido a 393.844.000.000 de pesetas (4,32 por 100 del PIB y 43,35 por 100 del total de gastos corrientes de la Seguridad Social). En 1981 sumaba 1.129.254.000.000 de pesetas (6,45 por 100, del PIB; 55,9 por 100, del total de gastos corrientes de la Seguridad Social).

Por tanto, el crecimiento de las pensiones en el período 1972-81 fue del 1.402 por 100, y para el período 1977-81, del 286,7 por 100.

Otro dato revelador al respecto es el fuerte incremento del número de pensionistas, que en 1974 ascendían a 3.221.560 y en 1982 alcanzarán la cifra de 4.720.000, y ello en un período en que el número de cotizantes ha experimentado un incremento porcentual de sólo el 5,8 por 100. Así se ha originado que la proporción existente entre cotizantes y pensionistas se haya reducido, pasando de 3,14 cotizantes por pensionista en 1974 a 2,27 en 1982.

El problema del crecimiento del gasto no radica tanto en su nivel actual, que no puede en absoluto considerarse excesivo ni en su ritmo de crecimiento pasado (aunque éste haya sido fuerte). El problema radica simplemente en su ritmo de crecimiento futuro, y más concretamente en que dicho ritmo siga siendo superior al de crecimiento del PIB en términos monetarios.

La absorción del crecimiento del PIB por los gastos de la Seguridad Social debe ser motivo de preocupación, máxime cuando al mismo tiempo los gastos por prestaciones de desempleo han crecido también fuertemente, aumentando asimismo su participación en el PIB. La relación gasto por desempleo-PlB, que en 1977 era del 0,846 por 100, ha pasado en 1981 al 2,13 por 100. Como antes se indicaba, el peligro reside, más que en el porcentaje actual, con ser éste elevado, en la posibilidad de que siga aumentando de forma continuada.

Lo anteriormente expuesto sugiere que es preciso prestar una atención especial a la financiación de la Seguridad Social. Si no se adoptan medidas para limitar el crecimiento del gasto y asegurar el equilibrio presupuestario, es de temer que la Seguridad Social se vea abocada, en plazo próximo, a una situación financiera insostenible.

Un análisis de la evolución pasada de los gastos y los ingresos, y de su previsible evolución futura, sugiere dos consideraciones:

1.^a En la medida en que los ingresos corrientes de la Seguridad Social (incluida la aportación del Estado) no sean suficientes para cubrir sus gastos, la Seguridad Social se encontrará en situación de desequilibrio financiero.

2.^a Aun cuando por cualquier razón, procedimiento o medida, los ingresos se incrementasen hasta asegurar el equilibrio presupuestario, parece poco deseable que el porcentaje de participación de la Seguridad Social en el PIB siga aumentando. Como antes se señaló, en el presente período de crisis económica y débil crecimiento del PIB en términos reales, el porcentaje de participación de los gastos de la Seguridad Social en el PIB en términos monetarios ha continuado aumentando. Esto significa que una parte importante del crecimiento real de la economía ha sido absorbida por la Seguridad Social.

La continuación de este proceso produciría como consecuencia una absorción del ahorro, una menor tasa de inversión real y, en definitiva, un recorte de la capacidad de crecimiento de la economía española, lo que tendría consecuencias negativas para la creación de empleo. En suma, un tal ritmo de crecimiento de los gastos de la Seguridad Social dificulta la creación de empleo y el aumento de la población ocupada.

Las aportaciones del Estado a la Seguridad Social se han incrementado de forma muy apreciable en los últimos años. De una cifra de 36.383.000.000 de pesetas en 1977 se ha pasado a 358.180.000.000 en 1982, con un incremento del 985 por 100. En términos porcentuales, la aportación del Estado, que en 1977 representaba el 3,64 por 100 de los recursos totales de la Seguridad Social, ha pasado en 1982 a representar el 15,35 por 100. Y existe el compromiso de alcanzar el 20 por 100 en 1984.

Este fuerte crecimiento de la aportación del Estado se ha producido, sin embargo, en un período de crecientes dificultades presupuestarias (en concreto, en 1982, la aportación estatal de 358.000.000.000 de de pesetas se ha producido en un año en el que el déficit reflejado en los Presupuestos Generales del Estado alcanza una cifra del orden de los 700.000.000.000 de pesetas). Ello implica que la consecución de una cifra de aportación estatal que representa el 20 por 100 de presupuesto de la Seguridad Social supone un esfuerzo muy considerable. La situación presupuestaria no permite, por consiguiente, aportaciones mayores, salvo que corrieran parejas con un mayor aumento de los ingresos fiscales.

Para valorar el esfuerzo que la aportación del Estado a la Seguridad Social representa para el presupuesto, basta señalar que en 1982 esta aportación de 358.000.000.000 de pesetas ha supuesto el 10,13 por 100 del capítulo total de gastos de los presupuestos del Estado. No es necesario comentar la importancia de estas cifras en unos presupuestos del Estado que:

a) Registran un fortísimo déficit.
b) Se producen en una época de crisis económica.
c) Debieran orientarse en la mayor medida posible a la inversión y al estímulo de la actividad productiva.

Como antes se ha señalado, y habiéndose puesto de relieve el esfuerzo que ello supone, el Estado incrementará su aportación a la Seguridad Social. Dicha aportación contribuirá, en muy importante medida, a paliar la insuficiencia de ingresos de la Seguridad Social.

Al mismo tiempo, el Gobierno intensificará al máximo la lucha contra el fraude, adoptando las medidas necesarias para combatir tales conductas, de forma que se eviten las pérdidas de ingresos que dicho fraude produce.

Es de temer, sin embargo, que ambos renglones no sean suficientes para asegurar el equilibrio financiero de la Seguridad Social si el gasto sigue ascendiendo a ritmos superiores al del aumento del PIB.

En efecto, el resto de los ingresos de la Seguridad Social procede, esencialmente, de la recaudación por cuotas. El crecimiento de dicha recaudación, aunque no se eleven los tipos de cotización, e incluso aunque se procure reducirlos en la medida posible, responde a dos causas: al aumento de las bases de cotización y al aumento del número de cotizantes.

En ausencia de medidas legales, el aumento de las bases responde al crecimiento de los salarios de la población cotizante. En 1982, en virtud del ANE, el crecimiento salarial será inferior al crecimiento esperado de los precios (uno o dos puntos por debajo, según se tome el límite superior de la banda salarial pactada, o el punto medio de ésta). Para años posteriores, parece indudable que el ritmo de crecimiento salarial y la mayor recaudación de la Seguridad Social, por este concepto, no podrán superar la tasa de crecimiento del PIB en términos monetarios, pues en tal caso absorbería total o parciaímente el crecimiento real de la economía y podría estrangularla.

En estas condiciones, parece claro que, si los gastos de la Seguridad Social crecen a ritmo superior al del PIB en términos monetarios y los ingresos por recaudación crecen a ritmo no superior a la inflación, éstos no serán capaces de asegurar el equilibrio financiero.

Las posibilidades de crecimiento de la recaudación como consecuencia del aumento del número de cotizantes podría, ciertamente, asegurar la consecución de dicho equilibrio. Pero tal crecimiento exige, obviamente, un aumento del empleo, y ello determina, a su vez, que la economía dedique un porcentaje apreciable de recursos a la inversión, cosa que no se puede conseguir si el crecimiento real es absorbido por los gastos de la Seguridad Social.

Por ello, parece razonable estimar que, aparte de las medidas antes apuntadas por el lado de los ingresos (aportación mayor del Estado, intensificación de la lucha contra el fraude, etc.), es preciso controlar el ritmo expansivo de los gastos de la Seguridad Social, de forma que ésta no siga absorbiendo porcentajes crecientes del PIB.

Por supuesto, se adoptarán una serie de medidas que contribuyan a reducir el gasto: mejoras de gestión que eviten gastos innecesarios, intensificación de la lucha contra el fraude en las prestaciones e incluso introducción de modificaciones en la normativa vigente que permitan evitar situaciones que, aun siendo legales, pueden constituir un cierto abuso. Pero todas estas medidas (cuya enumeración y explicación se aborda en el programa aprobado) no es de esperar que sean suficientes.

Por estas razones, se considera preciso arbitrar algún conjunto de medidas que eviten que, en momentos de crisis económicas como los presentes, el crecimiento de los gastos de la Seguridad Social sea superior al crecimiento del PIB en términos monetarios.

En definitiva, los problemas que padece la Seguridad Social llevaron a las fuerazs sociales más representativas y al Gobierno, dentro del Acuerdo Nacional sobre Empleo, a coincidir «en la necesidad de proceder a un examen conjunto del actual sistema de la Seguridad Social, orientado a su mejora y racionalización». Para dicho examen se creó una Comisión, integrada por las partes firmantes del Acuerdo; Comisión que, dentro de los plazos previstos, ha recibido las posiciones de cada una de las partes, sin que haya sido posible llegar a un acuerdo. La presidencia de la Comisión ha elevado al Gobierno las diferentes aportaciones, y éste, tras el estudio y consideración de todas ellas, ha aprobado el programa de mejora y racionalización de la Seguridad Social, que a continuación queda detallado.

Se ha de subrayar que el primer objetivo de este programa es la consolidación del sistema de Seguridad Social, para lo que es requisito indispensable mantener su equilibrio financiero. Este equilibrio será su mejor defensa, ya que ninguna circunstancia sería más destructiva para el sistema que su posible quiebra: de ahí a su desaparición, el camino sería muy corto. Para conseguir esta consolidación han quedado antes apuntadas una serie de vías que, con mayor detalle, se concretan en el apartado del programa correspondiente a «Financiación».

El segundo de los objetivos fundamentales del programa aprobado es la reordenación del sistema de pensiones, de manera que se consiga una más alta cota de equidad y se eliminen los defectos de su actual estructura.

El régimen de pensiones existente hoy se ha caracterizado, fundamentalmente, por dos notas: a) el nivel de entrada es excesivamente alto, en comparación con el vigente en otros países europeos cercanos al nuestro; b) sin embargo, las fórmulas aplicadas para las revalorizaciones no han sido seguramente las más adecuadas, y, como consecuencia, se ha producido tradicionalmente un deterioro del valor de las pensiones y la existencia de un gran número de pensiones mínimas. Y ello a pesar del esfuerzo realizado en los últimos años.

Por otra parte, existen normas de cálculo distintas para las diferentes prestaciones e incluso para las mismas, según las causas en que se originen, lo que lleva consigo situaciones de diferente intensidad protectora, sin una causa plenamente justificada. A ello se une que las normas sobre incompatibilidades de pensiones y sobre las de éstas con el trabajo no son uniformes. Todo ello diseña un panorama que ciertamente merece ser corregido.

A tal fin, el programa establece retoques en el modelo actual de pensiones, de forma que queden superados los defectos enunciados, sin merma de los niveles generales de protección y buscando prioritariamente la garantía del poder adquisitivo de un colectivo tan necesitado de protección social como es el de los jubilados y otros pensionistas.

El tercero de los objetivos es, fundamentalmente, el de introducir una sustancial mejora en la gestión de la Seguridad Social. Sin duda, se han realizado esfuerzos notables y se ha avanzado en este camino, pero es necesario intensificar tales esfuerzos al objeto de eliminar las deficiencias y defectos existentes, buscando, sobre todo, dos finalidades: por una parte, un menor coste y una mayor eficacia, requisito que coadyuvará al indispensable equilibrio financiero; por otra parte, un mejor servicio a los beneficiarios, consiguiendo que éstos encuentren en la Administración de la Seguridad Social ese instrumento de ayuda y comprensión que, si siempre es necesario, lo es mucho más en las situaciones de necesidad que la Seguridad Social protege.

Otro objetivo que merece ser destacado es el de establecer una mayor disciplina financiera, de tal manera que quede garantizado de forma absoluta el correcto uso de los recursos que, cada vez más cuantiosos, son asignados a la Seguridad Social. Esta disciplina financiera —que ha de afectar, por un lado, a los gastos a través de un mejor y mayor control, y, por otro, a los ingresos mediante una eficaz lucha contra todo tipo de fraude—, irá acompañada de una mayor transparencia en su funcionamiento, de suerte que el más completo conocimiento del sistema sea también una de sus mejores defensas.

Dentro del conjunto de prestaciones otorgadas por el sistema de Seguridad Social, revisten singulares características las de naturaleza sanitaria, cuyo fin general consiste en la elevación del nivel de salud de la población protegida (31.716.024, que representa el 83,41 por 100 de la población) mediante el incremento de su bienestar físico, mental y social en todos los aspectos que constituyen la protección de su salud. Y también la mejora y racionalización de la asistencia sanitaria es objetivo prioritario del programa.

A tal efecto, las medidas de promoción y defensa de la salud constituyen un importante aspecto de las prestaciones sanitarias, y su preferente atención ha de representar una mejora de la calidad de los servicios.

Esta vertiente preventiva no sólo aporta ventajas personales y sociales, sino que también contribuye a reducir la carga y el costo de los servicios sanitarios.

El sistema de prestaciones sanitarias debe evitar cualquier desequilibrio territorial y social, y para ello deben aproximarse los servicios a las personas y familias, suprimiendo obstáculos que impidan el adecuado uso de los mismos.

Por ello es necesario reforzar la asistencia primaria, especialmente con el desarrollo de la medicina familiar, que lleve a cabo el conveniente diagnóstico que sea capaz de establecer el tratamiento más apropiado. La mayor calidad de la asistencia primaria debe producir una mejora del nivel asistencial, una mayor homogeneización y una utilización más eficaz de los recursos.

Como factor que respalde las actividades de asistencia primaria, parece obligada una política de estímulo y desarrollo en la creación de hospitales de capacidad media. Los establecimientos con una dotación de 250 a 500 camas se encontrarán físicamente más próximos a los beneficiarios y psicológicamente enraizados en su propio entorno. Estos hospitales, situados preferentemente en el ámbito comarcal y suburbano, podrán resolver un elevado número de problemas asistenciales y alcanzar unos índices muy favorables de eficacia y rentabilidad económica.

La aproximación de la oferta de servicios a la población protegida hará posible, en un clima de libertad y responsabilidad, la mayor participación del enfermo en el proceso de su propia curación, abriendo nuevas iniciativas y, en un primer paso, ampliando la libertad de elección de médico.

Asimismo, es preciso un replanteamiento de la política de conciertos, considerando, en todo caso, la total oferta sanitaria al margen de la titularidad pública o privada. Para ordenar minuciosamente esta situación concurrencial, se establecerán indicadores, teniendo en cuenta los procesos patológicos atendidos y sus costos comparados.

El principio de equidad y el de equilibrio financiero del sistema obligarán por igual a la adopción de medidas relacionadas con el pago de la asistencia a enfermos privados en las instituciones de la Seguridad Social.

La elevación del nivel de salud y la mejora de la calidad de vida, como objetivos generales de la prestación sanitaria, aconsejan el reforzamiento de las acciones de medicina laboral, en función de los aspectos psicosociales y ambientales de la salud del trabajador y dando preferencia a las opciones preventivas y de asistencia primaria dentro de la empresa, sin olvido de las pertinentes tareas de investigación.

Junto a estas medidas de mejora de la calidad de la prestación sanitaria se requiere una continua aplicación de criterios de racionalidad de los servicios, con objeto de alcanzar las cotas más elevadas de aceptabilidad, adecuación, eficacia y rentabilidad económica. Las normas de funcionamiento, orientadas según estos principios, habrán de ser aplicadas con el máximo rigor para conseguir una contención del gasto sanitario que favorezca el equilibrio financiero del sistema de Seguridad Social.

El régimen del personal que desarrolla tareas en las instituciones sanitarias deberá ser actualizado al igual que el diseño de sus plantillas, tanto en los aspectos cuantitativos como cualitativos. Debe recordarse que este personal alcanza en el momento presente la cifra de 245.078 personas.

Las dotaciones materiales y los equipamientos deberán adecuarse en su nivel técnico a las necesidades de la población protegida y a la finalidad y ámbito del establecimiento. La adquisición, mantenimiento y utilización de los equipos, especialmente los de alta tecnología y elevado costo, deberán someterse a un riguroso programa de evaluación y seguimiento, a fin de conseguir la eficacia y rendimiento óptimos.

Los órganos gerenciales y directivos de las instituciones acomodarán igualmente el ejercicio de sus funciones a las exigencias obligadas por el origen público de los recursos que administran y la finalidad de su misión. La autonomía hospitalaria, la aplicación de la contabilidad analítica, el control de los presupuestos y el sometimiento a auditorías económicas, e incluso de calidad de servicios, contribuirán a una administración hospitalaria transparente, flexible y eficaz, con la consiguiente reducción del gasto sanitario, sin que ello menoscabe, en modo alguno, el nivel de asistencia.

En un marco de racionalización del gasto y, simultáneamente, de mejora del nivel de las prestaciones, las nuevas inversiones se orientarán preferentemente a mejorar la red de asistencia primaria y corregir los desequilibrios asistenciales.

La mejora en la calidad de la prestación médica será resultado de procurar una mayor dedicación del facultativo al diagnóstico de las enfermedades, lo que es un elemento esencial para la realización de la prescripción adecuada, aumentando la eficacia terapéutica con una contención de los gastos en medicamentos. De este modo se alcanzarán simultáneamente objetivos sanitarios y económicos.

El Gobierno confía en que con la mejora y racionalización aprobadas queden superadas las actuales dificultades del sistema y sea posible acometer el el proceso de reforma de la Seguridad Social.

Esta reforma, entendida como acomodación del sistema a los mandatos constitucionales, a la vez que como examen profundo, serio y reflexivo de los pilares que lo sustentan, es la segunda de las metas que, en el orden cronológico, el Gobierno se propone en materia de Seguridad Social, aun cuando sea la primera en importancia. Conviene señalar que el Gobierno es consciente de que la trascendencia de la tarea hace que ésta exceda, con mucho, de los límites normales de un proyecto normativo ordinario, para inscribirse, desde luego, en el ámbito de las cuestiones del Estado, por afectar profundamente a la estructura social y económica del país. De ahí que tal reforma deba emprenderse con el total convencimiento de que ha de ir precedida de un conjunto de estudios que, realizados al más alto nivel técnico y con el mayor rigor, garanticen los aciertos del modelo elegido.

En cualquier caso, se quiere dejar señalado que la reforma ha de cubrir, como objetivo genérico, el de homologar el sistema español de Seguridad Social con el vigente en los países de las Comunidades Europeas, de forma que la entrada de España en las mismas se realice, desde esta perspectiva, sin ningún tipo de desajustes.

Con este planteamiento como horizonte general, los objetivos concretos de la reforma han de contemplar una serie de puntos de singular relieve: la universalización de la asistencia sanitaria y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, en cuanto mandato imperativo de la Constitución, mandato que, evidentemente, sólo podrá ser cumplido en la medida en que las circunstancias de la economía del país lo permitan; junto a ello, y como una consecuencia de tal universalización, habrá de plantearse el ámbito administrativo en que ha de prestarse la asistencia sanitaria y las prestaciones sociales, dilucidando si ha de ser el Estado o una organización específica de la propia Seguridad Social el que asuma este servicio; conectado, a su vez, con esta cuestión se encuentra el tema de la colaboración de la iniciativa privada. Y si la Constitución prevé, junto a un régimen público de la Seguridad Social, un nivel de asistencia y prestaciones libres, será también necesario determinar hasta dónde ha de llegar ese régimen público y cuál será, por tanto, el campo de esas prestaciones libres.

Conjuntamente con esas grandes cuestiones que han quedado señaladas, la reforma de la Seguridad Social deberá decidir sobre aspectos que seguramente exigen una solución amparada en el marco de las garantías que la gestión y tramitación de la reforma llevarán consigo. Concretamente se inscriben en esta esfera cuestiones —tales como la incorporación a la Seguridad Social de los colectivos— que o se encuentran fuera de ella o están amparadas por un régimen peculiar —o como el análisis y revisión de los regímenes especiales—, a fin de obtener conclusiones sobre la justificación de los existentes y, en su caso, sobre las condiciones de su mantenimiento.

Por fin, y sin que esta enumeración haya pretendido ser, ni mucho menos, exhaustiva, habrá de decidirse sobre la ubicación definitiva de la prestación de desempleo, así como sobre los retoques que en la regulación de la misma hayan de realizarse, para dar respuesta adecuada a los problemas sociales que el paro plantea y que, sin duda, serán siempre preocupación prioritaria de cualquier Gobierno.

Quede, pues, subrayado con toda intensidad que el Gobierno estima que el programa de mejora y racionalización aprobado no es sino el primer paso, preparatorio si se quiere, de ese gran objetivo que es la reforma del sistema de Seguridad Social, a realizar con arreglo a los principios y orientaciones contenidos en el texto constitucional.

Una Comisión de expertos, creada específicamente para dicho fin, llevará a cabo los estudios técnicos, económicos y sociológicos precisos para la expresada reforma.