La nueva Ley Fundamental para la Reforma Política
"... Propugnar la "reforma" supone disconformidad con parte al menos de ese ordenamiento, pero también implica el acatarlo; y es precisamente en la medida en que se acata, en la que se fundamenta y legítima preconizar su reforma con el procedimiento en él previsto y regulado.»
(CARLOS OLLERO: Desarrollo político y Constitución española, «Boletín informativo de Ciencia Política», Madrid, números 13-14, 1973, p. 17.)
A) Las opuestas corrientes de opinión que han enfrentado el momento político actual coinciden al menos en un punto: imposibilidad de que, muerto Francisco Franco, permaneciera inalterable el sistema político por él creado.
Como por lo que respecta a ciertos sectores situados, valga la expresión (1), a la izquierda del Régimen, esa creencia no exige demostración, nos bastará con traer a colación algunas afirmaciones de los defensores del sistema establecido.
Así, Raimundo Fernández-Cuesta y Merelo, en su discurso ante el Pleno de las Cortes con ocasión de la defensa de su enmienda a determinados extremos de la nueva ley para la Reforma Política, decía (2):
«Soy el primero en reconocer que después de muerto nuestro Caudillo, Francisco Franco, dada la indiscutible autoridad personal que legítimamente tenía sobre el sistema político por él creado, éste no podía permanecer inalterable, que algo había que hacer.»
Y Blas Piñar, enmendante a la totalidad, decía también ante el Pleno (3):
«El que os habla y la corriente de opinión que sin duda existe y que puedo interpretar ahora, no somos enemigos de a reforma de nuestro ordenamiento constitucional y jamás hemos dicho que tal ordenamiento sea inmodificado. Todo lo contrario. Por nuestra lealtad al juramento y a la obra de Franco, por nuestra inserción en la realidad española de nuestra época y por un entendimiento sin confusión de cuanto ese ordenamiento constitucional permite, no sólo admitimos, sino que deseamos y queremos las reformas; pero...»
Porque naturalmente había un «pero» que afectaba al cómo y al cuánto de la posible reforma. ¿Cómo ha de hacerse la Reforma? ¿Qué alcance ha de tener ésta? Y aquí ya las posturas iniciaban derroteros divergentes, tanto como pueden serlo los puntos que sitúan en el horizonte político, la democracia constitucional y la democracia orgánica e incluso, ampliando el ángulo de dispersión, el totalitarismo comunista y el totalitarismo fascista.
B) Miguel Primo de Rivera, hablando por la Ponencia en el mismo Pleno, condensaba las tres opciones posibles en estos términos (4):
«La obstinación de algunos miembros de la clase política al no querer comprender que lo que se pretende es hacer una nueva Constitución basada en la legalidad de la Constitución vigente —hecho desconocido que se produce por primera vez en la Historia de España—, los cuales ante cualquier solución que se proponga, la tachan de rupturista y de traición al pasado. Y otros, en contra de esa postura, intentan negar la legalidad vigente y exigen una ruptura; y empezar a hablar.
Pero gracias a Dios, entre estas dos posturas está la mayoría razonable de los políticos y el adivinable espíritu del pueblo español, que, conscientes de que la situación antes de morir el Caudillo de España y la de hoy son distintas, y, congruentemente con ello, de que sus tratamientos han de ser totalmente diferentes, exigen, entre las tres posturas posibles (de inmovilismo, evolución o ruptura), la postura intermedia» (5).
C) Raimundo Fernández-Cuesta, por su parte, en su intervención en el Pleno, contraponía el cambio político al desarrollo político, dividiendo éste a su vez en desarrollo político por vía de interpretación y complementariedad y desarrollo político por vía de reforma. Sus palabras fueron éstas (6):
«Pero esta acción cabía llevarla a cabo por dos vías distintas: la de abrir un proceso constituyente que liquidase la estructura actual del Régimen y levantase desde cero un nuevo Estado, y la que, partiendo de su configuración actual, fuese desarrollando las Instituciones en un sentido más conforme con la realidad social: cambio político, desarrollo político. Pero el desarrollo político, a su vez, podría hacerse de dos maneras de diferente alcance y profundidad: una, que parte de la legalidad vigente para alcanzar el desarrollo democrático mediante la interpretación y la complementariedad, y otra, que busca el desarrollo a través de la reforma constitucional.»
En suma, pues, y por orden de más a menos: cambio (esto es, ruptura total con el pasado), desarrollo político por vía de reforma constitucional y desarrollo político por vía de simple interpretación y complementariedad. Estas dos opciones «desarrollistas» habían sido ya analizadas unos años antes por el profesor Ollero (7).
D) Como la ley para la Reforma Política superaba evidentemente la fase de mero desarrollo por vía de interpretación y complementariedad, el problema estribaba en saber dónde termina el desarrollo por vía de reforma y se entra en lo que es cambio o ruptura.
Pero dar respuesta a esto exigía tomar postura sobre el alcance de la declaración de intangibilidad de los Principios del Movimiento Nacional, problema sobre el que se discutió con pasión en las Cortes con motivo de la aprobación de la que había de ser nueva Ley Fundamental.
A) Un error muy extendido es el de considerar como una peculiaridad del sistema constitucional instaurado por Franco el de la proclamación de determinados principios constitucionales como intangibles. Y se piensa que la atribución de esa cualidad es una manifestación más del carácter autocrático del sistema. El precepto a que estamos aludiendo es el artículo 1 de la llamada Ley de Principios del Movimiento Nacional de 17 de mayo de 1958, y dice lo siguiente:
«Los principios contenidos en la presente Promulgación, síntesis de los que inspiran las Leyes Fundamentales refrendadas por la Nación en 6 de julio de 1947 son, por su propia naturaleza, permanentes e inalterables.»
B) Pues, bien, parece necesario recordar que análogas declaraciones de intangibilidad se pueden encontrar en otras Constituciones, sin que nadie les haya negado su carácter democrático. Aparte de otros ejemplos que podrían traerse a colación (8), bastará con citar aquí, como más llamativos, los siguientes textos constitucionales:
a) Constitución de la República Federal Alemana de 8 de mayo de 1949: «Es inadmisible toda modificación de esta ley fundamental que afecte a la distribución territorial de la Federación en Estados o al principio de la cooperación de los Estados en la legislación o a los principios consignados en los artículos 1 (inviolabilidad e inalienabilidad de los derechos fundamentales) y 20 (carácter democrático del Estado, soberanía popular, división de poderes)» (artículo 79, número 3).
b) Constitución francesa de 4 de octubre de 1958: «Ningún procedimiento de revisión puede ser iniciado ni proseguido cuando vaya dirigido contra la integridad territorial. La forma republicana de Gobierno no puede ser objeto de revisión» (art. 89, párrafos 4 y 5).
A) El resultado de los debates parlamentarios que han tenido lugar en nuestras Cortes con motivo de las enmiendas a la totalidad formuladas por los Procuradores señores Piñar López, Escudero Rueda y Fernández de la Vega, en que se discutió la eficacia real de la declaración de intangibilidad de los Principios del Movimiento Nacional, dado que algunos de ellos aparecen incididos por la Ley para la Reforma Política, ha servido para confirmar lo que hace ya algunos años afirmara Loewenstein en relación con este tipo de declaraciones: «...que las disposiciones de intangibilidad incorporadas a una constitución pueden suponer en tiempos normales una luz roja útil frente a mayorías parlamentarias deseosas de enmiendas constitucionales —y según la experiencia tampoco existe para esto una garantía completa—, pero con ello en absoluto se puede decir que dichos preceptos se hallen inmunizados contra toda revisión. En un desarrollo normal de la dinámica política puede ser que hasta cierto punto se mantengan firmes, pero en épocas de crisis son tan sólo pedazos de papel barridos por el viento de la realidad política» (9).
B) Comprobada esta realidad, sobra reiterar aquí los argumentos esgrimidos por los defensores de las respectivas tesis en el Pleno, que, por lo demás, repetían argumentos ya manoseados por la doctrina (10).
Importa más destacar las consecuencias de la brecha abierta. Y en este punto hay que dar la razón al señor Piñar López cuando decía en el Pleno (11):
«Si el proyecto prospera, por muchos y hábiles que sean los mecanismos correctores, lo que no podrá conseguirse, como no sea rechazándolo, es que el acatamiento a la Ley de Dios, según la doctrina de la Santa Iglesia Católica, la unidad entre los hombres y las tierras, la subordinación al interés nacional de los intereses individuales y colectivos, la monarquía tradicional, la representación orgánica, la justicia social, la función social del trabajo, la iniciativa privada, la concepción comunitaria —en intereses y propósitos— de la empresa, a que aluden los Principios que enumero en mi enmienda (los de los números II, IV, V, VIl, VIII, IX y X) sean respetados por las decisiones soberanas de una mayoría, cuya voluntad puede manipularse en el caldo de cultivo que es, para los grupos de presión, la democracia inorgánica.»
Lo que ya no parece justo es imputar esto a la ley para la Reforma Política. No es en ésta donde está el fallo, sino en que es utópico pensar en la eficacia de esas declaraciones de inmutabilidad. Porque ya en el «Proyecto de declaración de derechos naturales, civiles y políticos de los hombres», presentado por los girondinos a la Convención nacional en febrero de 1793, se leía: «Un pueblo tiene siempre el derecho de examinar, reformar y cambiar su Constitución. Una generación no tiene derecho a sujetar a sus leyes a las generaciones futuras...» (art. 33) (12).
Mucho se ha hablado, y alguna tinta ha corrido también, en torno al artículo 37 de la Ley Orgánica del Estado, que declara que las Fuerzas Armadas de la Nación garantizan... la defensa del orden institucional (13).
El precepto puede dar —y de hecho ha dado— lugar a interpretaciones a veces desorientadas por no decir disparatadas.
No es nuestro propósito estudiar aquí el tema. Pero sí resulta oportuno traer a colación unas afirmaciones, no por breves menos esclarecedoras, del profesor Ollero (14):
«No es cierto que se atribuya sin más a las Fuerzas Armadas la guardia y garantía de las Leyes Fundamentales para la incondicional y permanente defensa de su actual literalidad; lo que se atribuye a las Fuerzas Armadas es la ’’defensa del orden institucional”, que no es precisamente lo mismo. La reforma de la Constitución que se plantee y decida de acuerdo con el procedimiento por ella admitido y regulado no "altera el orden constitucional”, aunque modifique más o menos extensamente aquella literalidad. Que las Fuerzas Armadas hayan de defender el orden constitucional significa que a ellas se confía la misión de evitar una rectificación de las Leyes Fundamentales en forma distinta a la aceptada por las mismas. En otras palabras, lo que se define como misión de las repetidas Fuerzas es la de evitar que la Constitución se altere, no que se reforme. Lo contrario sería pretender convertir a la Institución, que en gran parte del mundo ha sido y es autorizado y eficaz instrumento de modernización y desarrollo, en elemento conservador de un permanente inmovilismo constitucional. Este inmovilismo, al cerrar los cauces de asimilación de los futuros procesos de transformación sociopolíticos podría tensar y dramatizar las situaciones conflictivas, dificultando precisamente la primaria y genuina misión de las Fuerzas Armadas, el mantenimiento de la convivencia en paz.»
Si se quiere partir de una base segura para interpretar la ley aprobada por el pueblo español en el Referéndum de 15 de diciembre último, importa retener en primer lugar que se trata de una ley fundamental (disposición final).
Como tal ley fundamental se inserta en la serie de textos que con ese carácter se enumeran en el artículo 10 de la ley de Sucesión en la Jefatura del Estado de 26 de julio de 1947, enumeración enriquecida ya con la de Principios del Movimiento Nacional y la Ley Orgánica del Estado, y ahora con esta llamada «ley para la Reforma Política».
El propio Consejo Nacional del Movimiento, en su Informe sobre el Proyecto, decía lo siguiente:
«El presente proyecto de ley ha de considerarse inserto dentro de un proceso de desarrollo político que, iniciado el 18 de Julio, va institucionalizando el poder político, creando un Estado de Derecho que el pueblo refrendó en varios momentos, con la aprobación sucesiva de lo que han de pasar a ser sus leyes fundamentales, textos vigentes de su constitución política. Este proceso de desarrollo político estuvo siempre guiado y animado por una intención clara y precisa, ser cauce abierto a la dinámica social del país, respuesta a la problemática que cada tiempo forzosamente ha de presentar.»
Y el ministro de Justicia, señor Lavilla Alsina, decía en las Cortes esto otro (15):
«De otra parte, además, la ley básica para la Reforma Política no pretende ser, ni es, una derogación del ordenamiento constitucional existente, sino una nueva pieza que se inserta en el conjunto de las siete leyes fundamentales anteriores. Todo lo que no resulta en contradicción con la nueva Ley ha de considerarse, por tanto, en vigor, desde la existencia de diversas instituciones y órganos hasta la competencia de los mismos y los requisitos exigidos para la armónica colaboración entre las diversas instituciones del Estado.»
Desde este punto de vista, la ley se muestra conservadora e incluso algunas de sus declaraciones (art. 1.°, núm. 2, y art. 3°, núm. 3, por ejemplo), son mera repetición de preceptos ya incorporados a las leyes fundamentales aprobadas en vida de Franco.
Vista desde otro ángulo, que es precisamente el que nos da su exacta dimensión, la nueva ley se muestra profundamente innovadora incidiendo sobre los Principios que definen la Constitución vigente.
En este sentido, el procurador don Fernando Suárez, por la ponencia, decía (16):
«De los Principios del Movimiento (extraído por razón de la necesidad de los tiempos), uno sólo de ellos (que afecta a los modos de representación pública, quizá, incluso, para salvaguardar mejor otros mucho más importantes de esos mismos Principios, como la unidad de los españoles, la concordia, la convivencia pacífica, etc.), sufre modificación como consecuencia de esta ley.»
En esencia, y al margen de otras declaraciones de menor interés, la nueva ley introduce el sufragio universal, directo y secreto como medio de elegir a los miembros de las Cortes, «órgano superior de participación del pueblo español en las tareas del Estado», principalmente la de la «elaboración y aprobación de las leyes, sin perjuicio de la sanción que corresponde al Jefe del Estado» (art. 1.° de la ley de Cortes vigente).
Y esto supone, ni más ni menos, pasar de un sistema de democracia orgánica a otro de democracia inorgánica.
Junto a ese reconocimiento del sufragio universal, las demás disposiciones de la nueva ley —incluso la estructuración en dos Cámaras del órgano legislativo— tienen una importancia mucho menor.
La propia rúbrica empleada para designar el nuevo texto: «ley para la Reforma Política», en vez de «ley de la Reforma Política» revela el propósito de continuar en una segunda fase la reforma ahora iniciada.
Josep Meliá ha expresado esta idea en estos términos (17):
«Fraga había pensado una ley "de" reforma política; Suárez preparó un proyecto "para" la reforma política. La diferencia es sustancial (...). Con la ley "de" la reforma política el continuismo habría dictado las condiciones del marco predemocrático para los próximos años. Con la ley "para" la reforma política simplemente se desbloqueaba el sistema constitucional vigente permitiendo que la voluntad popular recobrara la soberanía y dijera cuál debía ser el futuro sistema político del país.»
Y la procuradora Landaburu González, de la Ponencia, decía en las Cortes (18):
«Se trata de un proyecto "para la Reforma política” y no ”de la Reforma Política". Y este matiz entendemos que es algo sustancial a la hora de entender todo el contenido (...). (El proyecto de ley) se limita a establecer estrictamente, exclusivamente, los preceptos necesarios y convenientes para que el pueblo hable y elija después unas Cortes que realicen esas reformas que las necesidades de la realidad nacional demande.»
Y el preámbulo que primitivamente aparecía en el proyecto y que luego, al remitir éste a las Cortes, se consideró preferible suprimir, decía:
«... Una ley de (sic) Reforma Política debe hacer posible que la mayoría popular se constituya en instancia decisoria de la misma reforma, porque sólo así, cuando el pueblo haya otorgado libremente su mandato a sus representantes, podrá acometerse democráticamente y con posibilidades de estabilidad y futuro la solución de los importantes temas nacionales, como son la institucionalización de las peculiaridades regionales como expresión de la diversidad de pueblos que constituyen la unidad del Reino y del Estado; el sistema de relaciones entre el Gobierno y las Cámaras legislativas; la más profunda y decisiva reforma sindical, o la creación y funcionamiento de un órgano jurisdiccional sobre temas constitucionales o electorales.»
En definitiva, y como ha dicho el Presidente Suárez en su reciente visita a Cataluña (vide Prensa del día 21 de diciembre de 1976), «la ley para la Reforma Política sancionada por el pueblo español abre la puerta a las más profundas modificaciones de la realidad legal de nuestra nación. Entre esas modificaciones —añadió— figura la justa comprensión del hecho regional y sus soluciones.
Pese a lo retórico de algunas de sus declaraciones (en particular la del número 1 del artículo 1.°, que estudiaremos en el próximo capítulo), la nueva ley fundamental es de una gran sobriedad, lo que se pone de relieve en las brevísimas líneas que sirven de introducción a su articulado, en las que se limita a dejar constancia del cumplimiento con efecto afirmativo del trámite obligado del Referéndum, silenciando incluso el porcentaje —verdaderamente abrumador— de votos a favor (19).
Inicialmente, sin embargo, el proyecto iba precedido de un preámbulo (20) que luego no aparecía en el texto publicado en el «Boletín Oficial de las Cortes» (21).
Aunque algún procurador llamó la atención sobre este hecho (22), no parece que debamos lamentar la supresión, pues aparte de ciertos lugares comunes sobre la democracia, la soberanía del pueblo o la supremacía de la ley, aparte de subrayar el sentido instrumental del nuevo texto y aparte de cierto «tirón de orejas» a tanto sedicente portavoz de voluntades populares, nada había en ese preámbulo de mayor interés (23).
Una nota que bien merece destacarse en la técnica normativa empleada por la nueva ley es el carácter de transitoriedad con que aborda ciertas cuestiones. Tales son:
a) Composición de las primeras Cortes (disposición transitoria primera).
b) Reglas electorales (disposición transitoria primera, apartado segundo).
c) Creación de tres Comisiones en sustitución de la de competencia legislativa (disposición transitoria segunda, números 1 y 2).
d) Composición del Consejo del Reino (disposición transitoria segunda, número 3).
e) Aplicación del actual Reglamento parlamentario «en lo que no esté en contradición con la presente ley», en tanto las Cámaras dictan el suyo (disposición transitoria tercera).
Dado que de todas estas materias, sólo las mencionadas en las letras b) y d) responden a la necesidad de resolver cuestiones de auténtica intertemporalidad, la técnica normativa empleada viene a subrayar el carácter instrumental que hemos afirmado de la nueva Ley.
No obstante, podría extraerse alguna consecuencia práctica de esta forma de legislar. Pues en el improbable caso de que las futuras Cortes quisieran regular sólo (o bien, regular por separado) el tema de la composición de las Cámaras, podrían hacerlo sin necesidad de referéndum dado que una vez constituidas se habría agotado la vigencia de la Disposición primera, y al no existir norma contraria, la nueva no supondría modificación de la Constitución ya que, simplemente, vendría a llenar la laguna producida por ese agotamiento de la normativa de transitoriedad.
Si desde los anteriores puntos de vista, la técnica normativa empleada parece correcta, el juicio debe ser bien distinto si se tiene en cuenta la omisión de una cláusula derogatoria expresa.
Esta omisión fue denunciada tanto por el Consejo Nacional del Movimiento en su Informe (24), como por diversos Procuradores (25).
Ciertamente era tarea ardua la que se pedía a la Ponencia y ésta optó por eludir la cuestión (26).
No obstante, hay que reconocer que esta técnica, que puede recordar la norteamericana de los artículos suplementarios o la alemana de la Constitución de Bismark y de la de Weimar (27), no es recomendable, aunque particulares razones puedan explicar (no nos atrevemos a decir: justificar) que se haya empleado aquí.
Por ejemplo, y prescindiendo de las restantes Leyes Fundamentales, veamos qué pasa con los 17 artículos y la disposición adicional de la Ley de Cortes.
En principio no parece difícil sostener la vigencia de los artículos 1.°, 3.°, 5.°, 13, 16 y 17.
El artículo 2.°, I, está derogado, pero esto suscita un grave problema que afecta a la esencia misma de la democracia constitucional al modo europeo, que lo es de interdependencia por integración, pues los ministros (el llamado «banco azul») dejarían (con una interpretación estricta, que habrá que evitar) de estar en las Cortes. Aparte de ello, todavía podría cuestionarse sobre la compatibilidad del mandato representativo proclamado en el artículo 2.°, II, con la disciplina de partido (28).
En el artículo 4.°, hay que entender suprimidas las palabras «o cargo».
En el 6.° poco queda de válido como no sea la duración de cuatro años de los miembros de las Cortes (que ya no se llamarán «procuradores»). No está claro que el nombramiento de los senadores de designación real sea revocable antes de los cuatro años que dura la legislatura.
En el 7.° parece que habría que entender vigente la limitación impuesta al Rey al designar al presidente de las Cortes de tener que elegirlo entre una terna designada por el Consejo del Reino. El texto aprobado no se opone a ello, pues se limita a decir que «el presidente de las Cortes será designado por el Rey». Sin embargo, de las afirmaciones hechas en el Pleno parece deducirse que, efectivamente, la limitación que supone la terna ha desaparecido (29).
De los artículos 8.° al 12, está claro la derogación del 12, núm. 1°, en lo que respecta a la composición y funciones de la Comisión de Competencia legislativa. Aunque el funcionamiento por Comisiones quedará lógicamente subsistente, lo que en cambio parece derogada es la distinción entre leyes del Pleno y leyes de las Comisiones, implícita en los artículos 9°, 10 y 11. Pero ¿qué pasa con la existencia de una reserva reglamentaria? (30).
Por último, la disposición adicional hay que entenderla igualmente derogada (31).
Como se ve, no son escasas las dificultades que va a plantear la incidencia de la nueva Ley Fundamental sobre la vigente Constitución española.
NOTAS AL CAPÍTULO 1
(1) Enormemente sugerente es al respecto el folleto de Enrique TIERNO GALVAN: Qué son las izquierdas, Ed. La Gaya Ciencia, Barcelona, 1976, 79 pp.
(2) Cfr. p. 76 del núm. 29 del Diario de las Sesiones del Pleno. X Legislatura (la cursiva es mía).
(3) Cfr. p. 13 del núm. 29 del Diario de las Sesiones del Pleno. X Legislatura (la cursiva es mía).
(4) Cfr. p. 6 del núm. 29 del Diario de las Sesiones del Pleno. X Legislatura (la cursiva es mía).
(5) Con propósito bien diverso —pedir la devolución del proyecto al Gobierno—, el Procurador señor FERNANDEZ DE LA VEGA Y SEDANO aludía también en el inicio de su enmienda a tres posibilidades que se ofrecían al desarrollo político de España. Las calificaba de evolución, reforma política y ruptura, entendiendo por esta última «la repulsa al contenido ideológico político del Régimen nacido del 18 de Julio y perfeccionado por Franco, con el refrendo de los españoles, a lo largo de cuarenta años». La distinción entre lo que este Procurador llamaba evolución y Reforma Política parece que radica —aunque la redacción es confusa— en que en el supuesto de Reforma se introduce un mecanismo de representación inorgánica que coexistiría con el de la representación orgánica, cosa que no ocurre en la opción simplemente evolutiva. (Cfr. pp. 56 y 57 del anexo número 2 al número 1538 del «Boletín Oficial de las Cortes».)
(6) Cfr. pp. 76 y 77 del núm. 29 del Diario de las Sesiones del Pleno. X Legislatura.
(7) CARLOS OLLERO: Desarrollo político y Constitución española, núms. 13-14, 1973, pp. 5-26.
(8) El Procurador don RAIMUNDO FERNANDEZ-CUESTA, en su intervención ante el Pleno, citaba las de Noruega, Francia, Italia y Alemania. (Cfr. p. 79 del núm. 29 del Diario de las Sesiones del Pleno, X Legislatura.) Pero hay bastantes más, como puede verse en KARL LOEWENSTEIN: Teoría de la Constitución, 2.ª ed., Ariel, Barcelona, 1976, pp. 189-192.
(9) KARL LOEWENSTEIN: Teoría..., cit. en nota anterior, página 192.
(10) Cfr. pp. 11-40 del núm. 29 del Diario de las Sesiones del Pleno, X Legislatura. Cfr. también la rotunda argumentación de MIGUEL HERRERO DE MIÑON: El principio monárquico, Edicusa, Madrid, 1972, pp. 94-104.
(11) Cfr. p. 13 del Diario de las Sesiones del Pleno, núm. 29, X Legislatura.
(12) Puede consultarse en M. DUVERGER: Constituciones y documentos políticos, 6.ª ed., «Presses Universitaires de France», París, 1971, p. 38. Análogo argumento manejó la Ponencia. (Cfr. p. 28 del Diario de las Sesiones del Pleno, X Legislatura.)
(13) Cfr., por ejemplo, LUIS GARCIA ARIAS: Las Fuerzas Armadas en la Ley Orgánica del Estado, «Revista de Estudios Políticos», núm. 152, 1967, pp. 137-156.
(14) CARLOS OLLERO: Desarrollo político..., cit. en nota 7, páginas 19 y 20.
(15) Cfr. p. 193 del Diario de las Sesiones del Pleno, número 29, X Legislatura.
(16) Cfr. p. 29 del Diario cit. en nota anterior.
(17) JOSEP MELIA: Qué es la reforma política, Ed. La Gaya Ciencia, 1976, p. 35.
(18) Cfr. p. 137 del Diario cit. en nota 15.
(19) La lacónica referencia a que se alude en el texto es del siguiente tenor: «Remitido a consulta de la Nación y ratificado por mayoría de votos en el referéndum celebrado el día quince de diciembre de mil novecientos setenta y seis el proyecto de Ley para la Reforma Política, de rango Fundamental, que había sido aprobado por las Cortes en sesión plenaria del dieciocho de noviembre de mil novecientos setenta y seis, dispongo...».
(20) El texto aparecido en la Prensa decía así: «La democracia, resultado del esfuerzo y trabajo de todo el pueblo español, no puede ser improvisada. Toda nuestra historia contemporánea demuestra que las creaciones abstractas, las ilusiones, por nobles que sean, las actitudes maximalistas, las imposiciones, los partidismos elevados a dogma, no sólo no conducen a la democracia, sino que la destruyen. Por ello, ésta sólo se puede alcanzar como forma estable de convivencia civilizada, en paz y conforme a las leyes partiendo de la realidad social existente y de la historia asumida.
La democracia exige como primer supuesto el imperio y supremacía de la ley, única garantía para alcanzarla, y la ley como expresión de la voluntad mayoritaria del pueblo requiere que la representación en Cortes esté basada en el sufragio universal a través de un sistema electoral imparcial y eficaz.
Por otra parte, las leyes, independientemente de su origen histórico, adquieren significado democrático en el instante que pueden ser reformadas, de modo cierto y operativo, por la voluntad mayoritaria del pueblo.
Para ello, una Ley de Reforma Política debe hacer posible que la mayoría popular se constituya en la instancia decisoria de la misma reforma, porque sólo así, cuando el pueblo haya otorgado libremente su mandato a sus representantes, podrán acometerse democráticamente y con posibilidades de estabilidad y futuro la solución de los importantes temas nacionales, como son la institucionalización de las peculiaridades regionales como expresión de la diversidad de pueblos que constituyen la unidad del Reino y del Estado; el sistema de relaciones entre el Gobierno y las Cámaras legislativas; la más profunda y definitiva reforma sindical, o la creación y funcionamiento de un órgano jurisdiccional sobre temas constitucionales o electorales.
Es asimismo condición esencial de la democracia que las diversas corrientes políticas acepten como axioma que su auténtica fuerza no es otra que la que se deriva del número de ciudadanos que las apoyan a través de los votos. Por ello es obvio, dentro de una concepción democrática, que en las actuales circunstancias no se pueden reconocer o suponer como propias del pueblo aquellas actitudes que no hayan sido verificadas y contrastadas en las urnas.
A estos grandes principios responde esta Ley para la Reforma Política. Los órganos de representación, el sistema electoral y el procedimiento de reforma de las leyes son los tres aspectos que pretende abordar con la mayor sencillez y claridad posibles para que quede acreditada la voluntad de establecer una democracia que, con respeto a la Ley, otorgue al pueblo la decisión última.
Por todo lo expuesto, las modificaciones que se contienen en esta Ley se ciñen estrictamente a los mínimos pero necesarios aspectos exigidos por un auténtico proceso democrático, al respeto a la legalidad y la sumisión a la voluntad final de los españoles, que ha de constituir su último y permanente fundamento».
(21) Cfr. «Boletín Oficial de las Cortes Españolas» núm. 1532, día 21 de octubre de 1976, pp. 37104-37112 (conteniendo también el informe —bastante anodino, por cierto— del Consejo Nacional del Movimiento).
(22) Así LAMO DE ESPINOSA (p. 20 del anexo núm. 2 al número 1538 del «Boletín Oficial de las Cortes Españolas»). El Procurador señor PEREZ PUGA pedía en su enmienda «una exposición de motivos que clarifique la voluntad del legislador y exprese los propósitos de la norma, no sólo en cuanto al derecho positivo que se establece, sino en cuanto a los principios que habrán de inspirar las sucesivas reformas». Esto último era totalmente inútil y también rechazable. Inútil, porque no cabe pensar que un preámbulo pueda condicionar la labor de nadie, mucho menos de las Cortes. Rechazable también, porque resulta absurdo dar una batalla, como la que se dio, para reducir a sus justas proporciones las declaraciones de intangibilidad constitucional (cfr. lo que se dice más arriba en el texto) y a continuación establecer otros nuevos llamados a coartar la libre voluntad de las futuras Cortes.
(23) Contra PABLO LUCAS VERDU: La octava Ley Fundamental. Crítica jurídico-política de la Reforma Suárez, Ed. Tecnos, Madrid, 1976; que entiende que el preámbulo contenía «una nueva fórmula política encaminada a justificar el futuro Régimen político que arranque de la Reforma Suárez», entendiendo por fórmula política «la expresión ideológica jurídicamente organizada y basada en una estructura social». Pues bien, añade: «Ideológicamente, la reforma es parcialmente demoliberal; organizativamente es una Monarquía autoritaria (art. 2, 6; artículo 5), y desde el punto de vista socioeconómico descansa en una estructura neocapitalista. Claro está, que, salvando los obstáculos de la reforma, las futuras Cortes podrán clarificar el techo ideológico acentuando el ingrediente demoliberal, y acaso, aunque con dificultades, mitigar los aspectos autoritarios del sistema organizativo, configurando una auténtica Monarquía constitucional, y aún, más arduamente, cambiar la estructura social» (pp. 67-68). Por todo ello atribuye la mayor gravedad a la supresión del preámbulo, que deja a la nueva Ley «descabezada» (sic), puesto que le priva de su «techo ideológico», dejándola «reducida casi a una simple reforma técnica» (páginas 98-99). Y llega a afirmar que «las ligeras esperanzas democratizadoras del proyecto Suárez se desvanecen en la medida que se suprimen las referencias ideológicas homologables con Europa comunitaria» (p. 99).
No comparto esta opinión. Porque en todo caso ahí está el artículo 1.°, número 1, que resume «toda la semántica, más o menos prometedoramente liberal del preámbulo» (p. 101), y que contiene una fórmula suficientemente clara, aunque, como decimos en el capítulo siguiente, hubiéramos preferido ver reflejada otra fórmula menos retórica —menos inexacta también—, y más actual, más moderna, semejante a la de otras Constituciones democráticas europeas occidentales. En mi opinión, el preámbulo no era un modelo de literatura política, ofreciendo además el doble inconveniente de irritar a un determinado sector de la clase política y de marcar un programa a las futuras Cortes, lo que tampoco parece oportuno.
(24) Cfr. p. 37112 del número 1532 del «Boletín Oficial de las Cortes Españolas», de 21 de octubre de 1976.
(25) Así ESPERABÉ DE ARTEAGA y LAMO DE ESPINOSA. (Cfr. pp. 5 y 6 y p. 29 del anexo 2 al núm. 1538 del «Boletín Oficial de las Cortes Españolas».)
(26) Cfr. pp. 7-8 del anexo 1 al núm. 1538 del «Boletín Oficial de las Cortes Españolas».
(27) KARL LOEWENSTEIN: Teoría de la Constitución, 2.a ed., Ariel, Madrid, 1976, pp. 185 y 186.
(28) De los dos problemas aludidos en el texto nos ocuparemos más adelante. (Cfr., respectivamente, capítulos 15 y 7.°).
(29) Cfr. lo que decimos sobre el particular en el capítulo 7°
(30) De la reserva reglamentaria nos ocupamos en el capítulo 18.
(31) Sobre este punto, vide lo que decimos en el capítulo 9.°
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