Informe de la Comisión de Expertos sobre
Financiación de las Comunidades Autónomas
Los criterios generales que se consideran en el presente capítulo son los subyacentes al esquema de financiación contenido en la LOFCA. Su explicitación y desarrollo, no obstante, reviste una evidente utilidad sistemática y racionalizadora para ordenar la financiación de las autonomías. Es más, una clara singularidad de nuestro proceso de autonomías —a diferencia de lo sucedido en otros países— es que arranca de un mandato constitucional que obliga a consumar, en un plazo políticamente razonable, un Estado de Autonomías desde una realidad de partida constituida por un Estado fuertemente centralizado, y ello, naturalmente, no sólo exige sino que permite igualmente hacer explícitos, desde el comienzo del proceso, los criterios que vayan a utilizarse en la ordenación del mismo.
En consecuencia, aunque las raíces del proceso de autonomías en nuestro caso —al igual que en general— son históricas y responden a cambios en la estructura geográfica del poder, el proceso autonómico en sí mismo, esto es, su instrumentación, es susceptible de llevarse a cabo con una racionalidad y sistemática que normalmente, sólo tras múltiples dificultades y retrocesos, se consigue cuando se trata de un proceso estrictamente histórico dominado, en lugar de por una previsión constitucional como en nuestro caso, por la realidad de los hechos según las circunstancias y relación de fuerzas existentes en cada momento.
La explicitación de los criterios sobre los que reposa la concepción del esquema financiero de la LOFCA es igualmente importante, por cuanto de su respeto y observancia depende que el proceso de autonomías pueda llevarse a cabo sin tensiones, quedando garantizados en todo momento los equilibrios financieros básicos.
Por ello, en los planteamientos y análisis mantenidos en el presente Informe se ha cuidado especialmente que toda propuesta realizada superase previamente la prueba de coherencia financiera, esto es, que no fuese susceptible de introducir distorsiones en los dos equilibrios financieros básicos que deben mantenerse a lo largo de todo el proceso de transferencias: primero, el equilibrio entre el Estado y las Comunidades Autónomas, de forma que el proceso de transferencias no implique ni dificultades para el Estado ni presiones sobre los gastos públicos totales y, en segundo lugar, el equilibrio a nivel de cada Comunidad Autónoma de manera que los recursos puestos a su disposición resulten suficientes, como ordena la LOFCA, para cubrir el coste de los servicios transferidos en el ámbito de sus competencias.
En este sentido, puede afirmarse que el marco financiero previsto en la LOFCA satisface plenamente dichos requisitos de equilibrio y, en consecuencia, que el proceso de autonomías no debe comportar, en absoluto, un aumento del gasto público total, siempre que en la instrumentación del mismo se respete la lógica de aquel esquema,
Con objeto de lograr una exposición sistemática hemos diferenciado, en primer lugar, el conjunto de principios financieros que deben caracterizar la situación de llegada, esto es, al esquema de financiación pública descentralizada existente cuando esté totalmente concluido el proceso autonómico. Por otra parte, nos referiremos seguidamente a los criterios que, en nuestra opinión, debieran caracterizar al proceso mismo.
2.1 La doble acotación de competencias
El presente Informe no se ocupa específicamente de los problemas vinculados a la distribución de competencias. Ahora bien, en la medida en que la concepción que se tenga de dicha distribución de competencias condiciona fuertemente, como tendremos ocasión de comprobar, los criterios de valoración de los servicios transferidos, deberemos referirnos a la misma.
Es evidente que cualquier patrón de distribución de competencias entre diversos niveles de gobierno genera, en todo caso, importantes zonas concurrenciales. En unos casos por tratarse de materias donde expresamente se simultanea la prestación de servicios por el Estado y las CCAA y, en todo caso, porque el Estado, como gobierno con el máximo ámbito geográfico, es el encargado de coordinar a nivel nacional las actuaciones desarrolladas por cada Comunidad Autónoma dentro de su ámbito geográfico respectivo.
En consecuencia, puede afirmarse que en la perspectiva considerada, las competencias de las CCAA se configuran desde una doble acotación de interés. En primer lugar, las competencias están acotadas geográficamente por el propio espacio jurisdiccional de la Comunidad Autónoma y, en segundo lugar, funcionalmente, por cuanto las tareas generales de coordinación de las actividades desarrolladas por las CCAA corresponden necesariamente al Estado.
Tal consideración, como veremos, es relevante a la hora de precisar el concepto y la técnica de valoración de los costes indirectos a lo largo del proceso de transferencias e igualmente para configurar el mapa cooperativo que se dibuja al final del mismo.
Naturalmente, este principio general es aplicable no sólo a las relaciones entre el Estado y las CCAA, sino igualmente a las relaciones existentes entre todas las haciendas, ya que por puras razones de jurisdicción espacial la coordinación de haciendas de un mismo nivel tiene necesariamente que llevarse a cabo por una hacienda con jurisdicción sobre un ámbito geográfico superior, que las incluya.
2.2 La distribución sucesiva de competencias
La institucionalización de un sistema político con diversos niveles de gobierno, tal como prevé la Constitución española, difícilmente podrá llevarse a cabo satisfactoriamente si éste no se entiende como un amplio proceso de distribución y reasignación de competencias.
Quiere ello decir que la asunción de competencias por parte de las CCAA, efectuada en sus respectivos Estatutos, no debiera implicar que tales competencias deban ser ejercitadas, necesariamente, a nivel de Comunidad Autónoma. Antes bien, la Comunidad Autónoma debería plantearse, para cada competencia que haya asumido, el ámbito geográfico —dentro del territorio de la propia Comunidad— más adecuado para ejercitarla. Así puede suceder que competencias asumidas por una Comunidad Autónoma deban realmente ser ejercitadas bien a nivel de Diputación o bien a nivel de Municipio.
En este sentido caben dos fórmulas que, en nuestra opinión, deberían aplicarse hasta donde fuera posible. Nos referimos en primer lugar, a la propia delegación de competencias y, si ello no fuera posible, a la delegación de la gestión de las funciones asumidas.
Un criterio que entendemos importante para delimitar el nivel de hacienda —Autonomía, Diputación o Ayuntamiento—, más adecuado para prestar un servicio público, consiste en analizar el comportamiento de sus costes en función del ámbito geográfico a que se extienda la prestación. Como es natural, debería adecuarse el ámbito geográfico de su prestación a aquel espacio territorial para el cual, dado un nivel de prestación del servicio público, los costes medios por ciudadano resulten mínimos.
La aplicación de este criterio en el seno de cada Comunidad Autónoma debiera permitir una adecuada reasignación de los niveles de hacienda más adecuados para gestionar cada servicio público, sin perjuicio de las tareas de coordinación que resultasen precisas que quedarían en manos, como es lógico, de la propia Comunidad Autónoma.
Evidentemente, la disociación entre nivel de gobierno competente legalmente y nivel de gobierno más adecuado, desde la perspectiva económica indicada, para llevar a cabo la gestión de un servicio público, puede allanarse mediante un sistema de transferencias desde la hacienda competente hacia la hacienda gestora. No obstante, a medida que la experiencia fuese consolidando la nueva reasignación de funciones podría eliminarse legalmente tal disociación, asignando la competencia correspondiente al nivel más adecuado de gobierno.
2.3 Autonomía financiera e internaíización de costes
La Constitución consagra el principio de autonomía financiera para las CCAA, y dicho principio, efectivamente, ha sido recogido en la LOFCA. La autonomía financiera a que se refieren la Constitución y la LOFCA tiene una doble dimensión.
En primer lugar significa la posibilidad de determinar tanto el volumen como la estructura del gasto público correspondiente y, en consecuencia, el nivel y la composición de los servicios públicos prestados, y
En segundo lugar, la autonomía financiera implica, igualmente, disponer de capacidad para fijar el volumen de los ingresos e influir en su patrón distributivo entre los ciudadanos.
Ahora bien, tanto la comprensión cabal como el ejercicio real de la autonomía financiera por una hacienda —sea ésta una CCAA, Diputación o Municipio— exige el cumplimiento de un principio financiero elemental, cual es que sean los beneficiarios de los servicios públicos —todos y nadie más que ellos— los que soporten el coste de dichos servicios.
Este criterio, que estimamos un principio fundamental, delimita con mucha concisión la naturaleza de las transferencias entre los distintos niveles de haciendas. Si el principio de internalización de costes es observado, las transferencias entre los diversos niveles de hacienda nunca tendrán por finalidad la cobertura de una insuficiencia, sino que, en todo caso, constituirán la contrapartida de los posibles beneficios interjurisdiccionales (véase, a este respecto, el último apartado del capítulo siguiente).
Y decimos que este principio es fundamental porque su olvido llenaría de tensiones, muy probablemente, el proceso autonómico y aún podría hacerlo inviable. En una hacienda centralizada como la que todavía conocemos en España las transferencias entre haciendas suele tener una sola dirección: son transferencias efectuadas desde el Estado hacia los otros niveles de hacienda que, en general, carecen de suficiente capacidad para establecer tributos propios. De esta forma, la transferencia constituye tanto una expresión de dependencia como un vehículo de control.
Por el contrario, cuando la organización del Estado, y por tanto de la hacienda, se concibe en forma descentralizada existiendo auténtico poder político autónomo en los niveles regionales y locales, el mantenimiento de un esquema de financiación en el que predominen las transferencias del Estado resulta totalmente inconsistente, dado que lo que antes era un instrumento de control se puede convertir en una vía de presión de las distintas haciendas sobre el presupuesto del Estado o bien, en la medida en que la estructura real del poder político lo permita, en un instrumento limitativo de la autonomía financiera del receptor de la transferencia.
Por consiguiente, si el esquema financiero se desarrolla con auténtica vocación de permanencia, más allá de la forma en que se distribuya en un momento dado el poder político entre el centro y la periferia, debería tenderse a reducir el volumen de las transferencias a aquellas que vengan justificadas estrictamente por la existencia de beneficios interjurisdiccionales. Ni las haciendas territoriales deberían caer en la tentación de recurrir a las transferencias, llevadas por las ventajas de obtener ingresos no soportados directamente por sus ciudadanos, ni el Estado a mantenerlas como medio de control.
Naturalmente, el hecho de que en el esquema básico de financiación pública descentralizada contenido en la LOFCA opere preferentemente el principio de internalización de costes a la hora de financiar las competencias propias de cada Hacienda —distintas a las del Estado— no excluye las tareas de redistribución y solidaridad. Sin embargo, éstas son, como sabemos, tareas específicamente encomendadas al Estado y, por consiguiente, su implementación no precisa enturbiar el criterio básico de internalización de costes que se propugna.
2.4 La necesidad de coordinación creciente
La necesidad de incrementar los cauces de coordinación a medida que se avance en el proceso de autonomías constituye casi una tautología. Es evidente que cuando solamente existe, como sucede en el modelo centralista de hacienda, un único punto decisorio, no hay ninguna necesidad de coordinación. Por el contrario, en un esquema de financiación pública descentralizada, los puntos de decisión se multiplican, puesto que existirán allí donde exista autonomía financiera, y por tanto, ante una multiplicidad de puntos de decisión, las necesidades de coordinación para evitar contradicciones e incoherencias son mayores.
Además de la anterior razón, existe otro tradicional y evidente motivo que explica y exige dosis crecientes de coordinación —y cooperación— en un esquema de financiación pública descentralizada.
Se trata de la frecuente falta de correspondencia entre los ámbitos geográficos idóneos, desde la perspectiva de los costes de los servicios a que anteriormente nos hemos referido, y el ámbito jurisdiccional de los distintos gobiernos. Así, es posible que la prestación de un servicio público en condiciones de economicidad exija su extensión a un ámbito geográfico en el que se incluyan varias Haciendas, esto es, varios Municipios o incluso varias Diputaciones. En tal caso, nada infrecuente, los mecanismos de coordinación son los únicos que permiten, sin abandonar los criterios de racionalidad económica, llevar adelante los proyectos.
Por tanto, hay que admitir que los costes de coordinación de un esquema de financiación pública descentralizada son indudablemente mayores que los correspondientes a un esquema centralizado. Sin embargo, de ello no puede derivarse que un proceso de autonomías deba suponer necesariamente un aumento del gasto público total, como a menudo se teme. Desde una perspectiva estrictamente económico-financiera, los mayores costes de coordinación deben compensarse con creces, primero, por la mayor eficacia que cabe esperar de una gestión descentralizada del gasto público y, en segundo lugar, por la mayor adecuación —al adoptarse las decisiones en ámbitos geográficos más limitados— entre la estructura de los servicios públicos prestados y las preferencias mostradas por los ciudadanos a través de los procesos políticos.
Ahora bien, que existan beneficios potenciales suficientes para compensar, aun en términos presupuestarios, los mayores costes de coordinación, no asegura que tal compensación se vaya necesariamente a producir. Esto dependerá, en gran medida, de la forma en que se Ileva a cabo el propio proceso de transferencias y, por ello, resulta doblemente conveniente que nos refiramos a los criterios elementales que debieran presidir el mencionado proceso.
3.1 El criterio de economicidad
La economicidad es el criterio básico que debe guiar el proceso de autonomías, y especiamente el de transferencias de servicios desde el Estado a las CCAA en función de las competencias asumidas. Para ello es fundamental, en nuestra opinión:
Primero, que la valoración de los costes de los servicios que se traspasan a las CCAA se lleve a cabo con la máxima precisión, conceptuando claramente todos los componentes del coste efectivo correspondiente a los servicios transferidos.
Así economicidad y precisión en la valoración de los costes coinciden en buena medida. Si se transfieren a las CCAA costes que estaban soportando funciones que se sigue reservando el Estado aparecerán problemas de insuficiencia en la Hacienda central, pero el mismo efecto se produce si se adopta por el Estado una actitud restrictiva en cuanto a la valoración de costes que soportan tareas que han de realizar las CCAA.
Segundo, que los gobiernos autónomos dirijan preferentemente sus esfuerzos hacia una mejor gestión de los servicios públicos transferidos, buscando en este terreno sus márgenes operacionales iniciales y la justificación financiera del proceso autonómico.
Tercero, esta recomendación de mejora en la gestión y ordenación adecuada de los medios financieros atañe igualmente al Estado respecto de las tareas que el mismo se reserva, con objeto de que las nuevas funciones coordinadoras a que anteriormente nos referimos no supongan un aumento en el gasto público estatal.
De la correcta valoración de los servicios transferidos, sin olvidar los nuevos costes de cordinación que, en su mayor parte, van a recaer sobre el Estado, dependerá que el proceso de autonomía pueda cumplir ese indeclinable requisito de economicidad que permitirá, sin duda, disipar los diversos temores manifestados al respecto.
3.2 El compromiso de consistencia interna
El proceso de autonomías y, muy especialmente, su fase de transferencias de servicios debe llevarse a cabo desde presupuestos racionales explícitos. Precisamente, por ello, el presente Informe ha explicitado, en primer lugar, tales criterios.
En ningún caso el proceso de autonomías, cualquiera que sea el aspecto contemplado, debe considerarse como una simple negociación en la que el resultado dependerá de la fuerza o habilidad de cada negociador. Por ello es preciso, como anteriormente resaltábamos, explicitar los criterios básicos ordenadores del esquema financiero que se pretende. De esta forma la discusión se llevará a cabo a dos niveles:
Uno, acerca de los principios ordenadores, discusión política legítima que se sitúa al margen de los casos particulares, y
Dos, aceptados los principios generales, sobre puntos muy concretos cuya discrepancia tendrá siempre perfiles muy delimitados y, en consecuencia, existirá un acuerdo factible.
Nuestra postura, por tanto, no excluye la negociación. Lo que niega es que la negociación, desprovista de esquemas ordenadores, pueda convertirse en el único vehículo.
El último criterio general que hemos entendido útil considerar es el denominado de continuidad, continuidad entre las fórmulas financieras utilizadas en el período transitorio y aquellas que constituyen las piezas del esquema definitivo. En este sentido entendemos que la fase transitoria no es otra cosa que un proceso que concluye en la situación definitiva o marco de llegada, no existiendo, en consecuencia, discontinuidades significativas entre uno y otro momento.
En efecto, como es sabido, la LOFCA establece en su disposición transitoria un mecanismo que garantiza a las CCAA la cobertura del coste efectivo de los servicios transferidos en conexión con el porcentaje de participación en los ingresos del Estado a que se refiere el artículo 13 de la mencionada Ley. Pues bien, es opinión de los redactores del Informe que el aludido porcentaje de financiación al finalizar el período transitorio no podrá resultar sensiblemente diferente del vigente hasta dicho momento, puesto que, en otro caso, o bien se pondría en peligro la financiación de las competencias asumidas por las CCAA —si el porcentaje definitivo resultase notoriamente inferior— o, por el contrario, se presionaría sobre los recursos del Estado si dicho porcentaje tuviese que aumentar apreciablemente. Por tanto, no cabe racionalmente concebir, tal como afirmábamos, dos fases diferentes entre las cuales exista un salto o discontinuidad, sino más bien un camino constituido por este período transitorio cuyo final es, precisamente, el punto de llegada.
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