Informe de la Comisión de Expertos sobre
Financiación de las Comunidades Autónomas
Como ya se ha señalado anteriormente, el proceso de autonomías implica una multiplicación de niveles de gobierno con capacidad decisoria en diversos ámbitos y ello naturalmente aumenta las necesidades de coordinación si se pretende garantizar, como es el caso, la compatibilidad mutua y adecuación a la política general de las decisiones que se adopten por los distintos órganos ejecutivos.
En un sentido general, la referida necesidad de coordinación puede satisfacerse por tres vías no excluyentes:
Primera, por la existencia de un marco legal que ofrezca la máxima claridad en cuanto a la delimitación de competencias y funciones entre los distintos niveles de gobierno.
Segunda, por el establecimiento de un cauce institucionalizado que permita la concertación y cooperación de las políticas que se propongan Nevar a cabo los distintos gobiernos territoriales, y
Tercera, por la organización de una vía igualmente institucionalizada e independiente de las partes para resolver los posibles conflictos de competencias que pudieran plantearse.
Los tres cauces de coordinación a que nos acabamos genéricamente de referir constituyen realmente tres estadios de utilización sucesiva, pasando las cuestiones con más probabilidad al siguiente nivel cuando más imperfectamente concebido se halle el nivel anterior.
Así, en la medida en que la delimitación de competencias resulte imprecisa, recaerá mayor carga sobre la fase de concertación y acuerdo mutuo y en la medida en la cual esta fase de la coordinación no pueda absorber las numerosas posturas dispares planteadas, engrosará la cantidad de conflictos.
Es evidente, no obstante, que el peso de la coordinación entendida en este sentido amplio puede descansar preferentemente sobre cualquiera de los niveles o fases señalados, pero es igualmente claro que en tanto no se produzca la necesidad de avanzar hacia niveles sucesivos, los problemas y tensiones irán en aumento. Precisamente por esta razón sería preferible, en nuestra opinión, potenciar el primero y segundo nivel, limitando así la posibilidad de conflictos.
A los efectos que nos proponemos en el presente apartado, resulta útil diferenciar dentro del conjunto de actuaciones que son susceptibles de llevarse a cabo por una Comunidad Autónoma, los dos grupos siguientes:
Pues bien, si nos atenemos a la ordenación anterior, podría asegurarse que sólo en una parte —la referente a los ingresos— de las actuaciones del primer grupo existe el deslinde legal necesario, aunque todavía insuficiente, entre las competencias del Estado al respecto y las correspondientes a las Comunidades Autónomas. Nos referimos, por supuesto, al deslinde facilitado por la LOFCA, que, no obstante, todavía precisa de ulteriores desarrollos como el presente Informe ha puesto de manifiesto. En todas las demás actuaciones posibles solamente contamos con lo dispuesto en la Constitución y en los respectivos Estatutos, normativa que, dada su naturaleza, resulta insuficiente para delimitar con la adecuada nitidez los respectivos ámbitos de competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas.
1.2 Los Decretos de Transferencia
En efecto, tal como se está instrumentando el proceso de transferencias, éste constituye las más de las veces un traspaso de créditos presupuestarios y, en su caso, de los medios personales y materiales con que dichos créditos se instrumentaban anteriormente por el Estado. En general, pues, se trata de transferencias de medios para unos fines que solamente se hallan especificados a nivel de la Constitución y de Sos correspondientes Estatutos. Es más, las CCAA pueden, dentro del ámbito de sus competencias, variar el destino inicial de los créditos transferidos, dedicando tales recursos a otras finalidades que, de acuerdo con las preferencias de la Comunidad Autónoma, se entienden más deseables. En consecuencia, ni siquiera la concreción inicial de competencias que pudiera entenderse que se halla implícita en cada crédito presupuestario transferido permite configurar satisfactoriamente a un nivel operativo el perfil de las competencias que pueden ejercitar las CCAA. En última instancia, la única normativa de referencia vuelve a ser la Constitución y los Estatutos, normativa que, por su propia naturaleza, enumera, pero no delimita operativamente, los ámbitos de competencias respectivos.
Si, como decimos, incluso en los casos en que el ejercicio de una competencia apareja la transferencia por parte del Estado de un determinado crédito presupuestario, la delimitación no resulta suficiente, es evidente que el problema se acentúa cuando nos enfrentamos al grupo de actuaciones, que hemos denominado, de intervención.
En este caso, el ejercicio de la competencia no se halla mediatizado por la disposición de recursos financieros y por tanto no se produce siquiera ese remedo de delimitación de competencias que se encuentra implícito en el proceso de transferencias.
La necesidad por tanto, en este área, de una clarificación de las competencias respectivas del Estado y de las Comunidades Autónomas, aumenta considerablemente siempre que se pretenda limitar la presión sobre las instituciones de concertación y acuerdo —que son, desde luego, una primera instancia para resolver discrepancias— y la recurrencia del conflicto.
Como anteriormente se ha señalado, un avance preciso y nada desdeñable en este campo, podría y debería darse en los propios Decretos de Transferencia. A tal fin, debemos reiterar la utilidad de deslindar en los mismos, con un nivel de desarrollo obviamente superior al existente en la Constitución y los Estatutos, las competencias vinculadas a los créditos presupuestarios que se transfieren. Para ello, los Decretos de Transferencia deberían configurarse en la forma indicada en el capítulo anterior.
Con objeto de que la especificación requerida a los Decretos de Transferencia resulte suficientemente precisa, la delimitación de competencias a ejercitar debería hacerse distinguiendo los dos grupos de acciones públicas anteriormente diferenciados. Esto es, los encaminados a la prestación de bienes públicos e incluso de intervenciones con un «output» determinable y cuantificable en unidades físicas y por otra parte, las facultades genéricas de intervención —que no precisan de gasto público— que se hallen vinculadas a la materia. Naturalmente no se trata de una tarea sencilla. Sin embargo, su dificultad solamente es expresiva de la complejidad inherente al proceso mismo de las transferencias siempre que dicho proceso se pretenda llevar a cabo garantizando los equilibrios financieros y limitando ulteriores conflictos.
La dificultad de la tarea se agrava en nuestro caso, como hemos señalado, por las limitaciones que añade la actual estructura presupuestaria. No obstante, debería llevarse a cabo un esfuerzo a este respecto, tratando de identificar los dos grupos de actuaciones señalados, lo cual contribuiría adicionalmente no sólo a la clarificación de las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas, sino también a la propia revisión de las actuaciones del Estado. El proceso de transferencias constituye una oportunidad única para analizar a fondo nuestro sector público —es prácticamente una ocasión irrepetible para aplicar la lógica del Presupuesto de Base Cero— que debería aprovecharse.
1.3 Ámbito de las competencias
La distribución de competencias en materias económicas y financieras que efectúa la Constitución puede ordenarse, desde la perspectiva que nos ocupa y sin perjuicio de los problemas jurídicos, en tres grandes agrupaciones. Primera, la constituida por aquellas materias que son competencia exclusiva del Estado o pueden asumir las Comunidades Autónomas sin más adjetivos o condicionantes. En segundo lugar se sitúa el grupo de materias en las cuales el Estado tiene competencia exclusiva en cuanto a la fijación de las bases ordenadoras o de los principios generales, en su caso, y en las cuales las Comunidades Autónomas pueden asumir igualmente competencias, dentro de las pautas marcadas por el Estado. Finalmente, la Constitución alude también a materias en las cuales la única competencia asumible por las Comunidades Autónomas está constituida por la gestión en el ámbito de su territorio, reservándose por tanto el Estado toda la regulación normativa al respecto.
Sin duda es en los dos primeros grupos de materias donde se pueden suscitar mayor número de problemas. En primer lugar, porque la alusión a la materia, tanto en la Constitución como en los Estatutos, es tan genérica que resulta ambigua. En segundo lugar, especialmente, porque no se define en parte alguna qué es lo que debe entenderse comprendido dentro del concepto, fundamental para la división de competencias, de bases de ordenación de una materia en concreto. Así, por ejemplo, la Constitución dice en su artículo 149 que el Estado tiene la competencia exclusiva en:
«Sistema monetario: divisas, cambio y convertibilidad; bases de la ordenación del crédito, banca y seguros».
«Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica».
Pues bien, pese a lo transcendental del tema, no existe regulación que nos permita conocer en qué consisten las referidas bases. No hay una norma que establezca la acotación en definitiva, y la inexistencia de tal delimitación, no puede sino ser fuente potencial de conflictos, como ya ha sucedido, por ejemplo, con el caso de las Cajas de Ahorros.
A este respecto hay que señalar que tampoco en los Estatutos de Autonomía aprobados hasta la fecha se avanza en el sentido clarificador indicado. Los Estatutos, en general, se ha limitado a reproducir el texto constitucional en sus mismos términos sin desarrollar apreciablemente el contenido de las competencias asumidas.
1.4 Necesidad de una Ley de Ordenación económica
Considerando el estado de la cuestión, los redactores del presente Informe entienden que es necesario desarrollar mediante la norma legal oportuna el contenido concreto de las competencias que, de acuerdo con la Constitución, corresponden al Estado y a las Comunidades Autónomas. Dicha norma debería desarrollar no sólo las competencias correspondientes a cada nivel de gobierno, esto es, Estado y Comunidades Autónomas, sino igualmente crear los mecanismos institucionales de coordinación y concertación en materias económicas y financieras en general, entre el Estado y las Comunidades Autónomas, así como en su caso, desarrollar igualmente los procedimientos de resolución de conflictos.
Parece recomendable que dicha norma contemple especialmente las actuaciones que pueden alterar la unidad de mercado y, entre otras, lo relativo a la financiación privilegiada, las subvenciones a actividades productoras, la fijación de normas mínimas de seguridad, higiene y medio ambiente, las autorizaciones y prohibiciones de instalación de industrias, así como la fijación de precios y tarifas.
En definitiva, la referida norma —quizás por una vía enunciativa— debería permitir diferenciar el instrumental típico de la política económica de estabilidad, distribución o crecimiento cuyo diseño compete al Estado exclusivamente, con objeto de evitar que pudieran producirse distorsiones locales a la competencia, de las posibilidades de actuación, dentro de dichos ámbitos y coordenadas, que correspondan a las distintas CCAA. La cuestión conceptualmente debe reconocerse que resulta tan compleja como necesaria e igualmente deberíamos admitir que se trataría de una norma abierta, susceptible de ajustes paulatinos como consecuencia de la experiencia.
En nuestro caso, la mencionada armonización puede efectuarse con relativa facilidad por cuanto, resultaría casi previa al dictado de normas por parte de las Comunidades Autónomas y, en segundo lugar, porque al referirse a la delimitación de competencias que son exclusivamente del Estado, su prevalencia está reafirmada por lo dispuesto en el número tres del artículo 149 de la Constitución.
Como anteriormente hemos apuntado, la delimitación de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, tiene una amplia zona concurrencial, como no podía menos de suceder. Se trata de materias en las cuales, sin perjuicio de las respectivas áreas o niveles de competencias, se impone para su ejercicio la coordinación y concertación permanente entre Estado y Comunidades Autónomas y es por ello por lo que resulta necesario institucionalizar los mecanismos de coordinación entre ambas administraciones. Así sucede, particularmente, en materia de política económica, tanto si ésta se instrumenta mediante los respectivos presupuestos como en la medida que se articula a través de otros cauces.
A este respecto, la institución existente en materia de coordinación entre Comunidades Autónomas y Estado es el Consejo de Política Fiscal y Financiera, creado por la LOFCA de acuerdo con su artículo tercero. Los redactores del Informe entienden que, en el momento actual, no sería conveniente la proliferación de instituciones coordinadoras referidas a un mismo ámbito de materias como son las económicas y financieras, sin perjuicio de que, en otras áreas, se creen instituciones similares. Por ello, la extensión de la coordinación en materias económico-financieras debería hacerse, de una parte, ampliando las competencias del Consejo de Política Fiscal y Financiera y, de otra, previendo en su organización la constitución de grupos de trabajo sectoriales, dentro naturalmente de las materias económicas y financieras, constituidos por funcionarios de ambas administraciones cuya labor pasaría y sería estudiada posteriormente por el pleno del Consejo.
A este respecto sugerimos la inmediata creación de un grupo de trabajo para la coordinación de la programación regional con la programación de inversiones públicas, creación necesaria para instrumentar la aplicación de Fondo de Compensación Interterritorial en los presupuestos para 1982.
La creación de un órgano distinto y complementario del Consejo de Política Fiscal y Financiera, encargado de coordinar la política económica en general, plantearía a su vez problemas de coordinación entre dicho órgano y el propio Consejo ya que, es imposible coordinar la política económica entre el Estado y las Comunidades Autónomas al margen de la coordinación de los comportamientos presupuestarios que se efectúa en el seno del Consejo de Política Fiscal y Financiera. En consecuencia, es opinión de los redactores del Informe, que la vía para extender la coordinación en materias económicas y financieras entre el Estado y las Comunidades Autónomas pasa por la ampliación de las competencias del propio Consejo de Política Fiscal y Financiera.
2.1 El Consejo de Política Fiscal y Financiera
La transcendencia, por tanto, atribuida en este Informe al Consejo de Política Fiscal y Financiera aconseja su inmediata constitución, así como la necesidad de atender con especial cuidado la configuración de sus mecanismos internos para lograr un funcionamiento satisfactorio de las tareas que tiene encomendadas.
A este respecto, la LOFCA establece que dicho Consejo deberá elaborar un reglamento de régimen interior aprobado por la mayoría absoluta de sus miembros. En dichas normas, a juicio de los redactores del Informe, debería respetarse enteramente el carácter de órgano de concertación política, para lo cual se requiere la presencia activa de Ministros del Gobierno y de Consejeros de las Comunidades Autónomas, evitando la delegación de dicho cometido en funcionarios de las respectivas administraciones.
No obstante entender que el Consejo solamente debería funcionar con sus miembros natos, sin admitir delegaciones, sería aconsejable, en cambio, como anteriormente se ha indicado, la creación de los grupos de trabajo necesarios, dependientes de dicho Consejo y en los cuales pudiesen llevar a cabo funcionarios de ambas administraciones, las tareas y trabajos preparatorios que Ies fuesen encomendados.
En lo referente al mecanismo para la adopción de acuerdos debería establecerse un sistema de voto en el que el peso conjunto de los representantes del Gobierno resulte equivalente, en número de votos, al total de representantes de las Comunidades Autónomas. A tal fin se recomienda recurrir a un sistema de adopción de acuerdos que no genere votaciones mecánicas, sino que teniendo en cuenta el carácter del órgano, requiera la consecución de acuerdos entre las partes. A título de sugerencia, podría pensarse en un mecanismo de adopción de acuerdos con las siguientes características:
Para conseguir la plena efectividad en el funcionamiento del Consejo deberían acelerarse las tareas destinadas a la definitiva culminación del mapa autonómico, con objeto de conseguir la representación en el mismo de todos los territorios de España.
Configurado el Consejo de Política Fiscal y Financiera en la forma señalada, podría constituir con el tiempo un verdadero organismo coordinador de la política pública regional, y por tanto, a través del mismo, aun en los términos consultivos y no vinculantes a que se refiere la LOFCA, deberían pasar los planes y actuaciones de política económica relevantes que pretendiesen llevar a cabo tanto por parte del Estado como de las Comunidades Autónomas. Este sería, a fin de cuentas, el único camino para garantizar «a priori» un mínimo de compatibilidad y coherencia entre las múltiples decisiones adoptadas en estas materias por el Estado o por las Comunidades Autónomas.
El tercer grupo de cuestiones a considerar en la Ley de armonización de competencias que se ha propuesto elaborar son las referentes a los posibles conflictos que, al respecto, pudieran plantearse entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
La Constitución, en su artículo 153, determina, en función de la materia, los órganos competentes para ejercer el control, en expresión de la propia Constitución, de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas, control, si se exceptúa el referente al Tribunal de Cuentas, que consiste básicamente en garantizar la legalidad de sus actuaciones. Ahora bien, como es obvio, el ejercicio de dicho control, los órganos que pueden instarlo, así como las vías y circunstancias procesales del mismo, no se encuentra desarrollado, situación que, a la vista de lo señalado anteriormente, resulta imprescindible corregir. De hecho, los conflictos de competencias que puedan plantearse entre el Estado y las Comunidades Autónomas son en el fondo discrepancias que surgirán normalmente ante la adopción de medidas o comportamientos concretos en cuanto se pueda suponer que éstas no se ajustan a la legalidad delimitadora de las respectivas competencias.
Por todo ello, entendemos del máximo interés la aludida Ley de Armonización de Competencias del Estado y las CCAA en materias económico-financieras, donde se aborde no sólo una delimitación de las mismas, en desarrollo de lo establecido por la Constitución y los Estatutos, sino asimismo los mecanismos de coordinación y las materias que deben ser objeto de ello, y finalmente la forma de resolución de conflictos en el caso en que éstos pudieran producirse.
En la medida en que el proceso de autonomías debería entrañar, como se indicó en el segundo capítulo anterior, no sólo una asunción de competencias por parte de las Comunidades Autónomas, competencias que anteriormente ejercitaba el Estado, sino asimismo un proceso de reasignación de las mismas —o al menos inicialmente de la gestión de los servicios públicos correspondientes—, situando cada una de ellas en el nivel de gobierno más conveniente desde una perspectiva económica, los redactores de este Informe entienden que tiene interés considerar, aún en forma somera, la situación en que quedarían las Haciendas locales dentro del esquema de financiación pública descentralizada que contiene la LOFCA.
El principio de internalización de costes explicitado anteriormente tiene especial significación en el caso de las haciendas locales.
En efecto, a medida que los ámbitos geográficos de una hacienda son más reducidos, se va alterando la naturaleza de los servicios prestados y paralelamente los mecanismos más adecuados de financiación.
Así, mientras que es característico del Estado la prestación de servicios cuyos beneficios son difícilmente individualizares o divisibles entre los ciudadanos, en el caso de los Ayuntamientos, por ejemplo, los beneficiarios de los servicios públicos prestados aparecen claramente identificados con frecuencia.
Por ello, resulta igualmente característico en la financiación del Estado el recurso a impuestos generales de carácter personal que determinan una contribución individual independiente de la cuantía del beneficio —difícilmente determinable— recibido. Adicionalmente el Estado tiene encomendadas funciones redistributivas y de política económica que abundan en la necesidad de observar una peculiar forma de financiación.
Sin embargo, a medida que el ámbito territorial de la Hacienda es menor, como sucede en el caso de los Ayuntamientos, al prestarse servicios cuyos beneficiarios son identificables normalmente en un espacio delimitado, la financiación de dichos servicios puede efectuarse en gran medida mediante instituciones similares al precio, dado además que no se trata de niveles de gobierno competentes para llevar a cabo tareas de redistribución.
Teniendo en cuenta lo anterior, y asimismo la importancia de satisfacer el denominado principio de internalización de costes, es evidente que gran parte de la financiación de las haciendas locales debería provenir de instituciones tributarias próximas al precio, esto es, de tasas y contribuciones especiales. Esta exigencia, como hemos visto, no sólo deriva de la naturaleza de los servicios públicos prestados, sino que igualmente favorece las posibilidades de control de eficacia, ya que en la medida en que dichos cuasi-precios se aproximan al coste de los servicios prestados, tanto el órgano público oferente como sus beneficiarios estarán motivados para lograr un alto grado de eficacia y, en consecuencia, el menor coste posible en la prestación del mismo.
Naturalmente, la explotación de las instituciones tributarias referidas no permitirá en todos los casos lograr una cobertura suficiente de los respectivos presupuestos, y ello, básicamente, por dos razones:
En estas circunstancias, ésto es, cuando el ámbito personal de beneficiarios indirectos o en segundo grado, se identifica aproximadamente con la totalidad de los habitantes de la localidad de que se trate, una parte del coste del servicio público —aquella que beneficia a todos, en general—, podría recuperarse mediante impuestos. El mismo criterio es aplicable, por supuesto, al caso de servicios públicos —caso por ejemplo, de parques y jardines— que beneficiando exclusivamente a los habitantes locales, el beneficiario no resulta individualizable.
En consecuencia, si nos atenemos a la lógica interna del esquema de financiación pública múltiple que propugna la LOFCA y deseamos que exista un mínimo de coherencia, claramente exigible, entre la financiación del Estado y las Comunidades Autónomas por una parte y la financiación de las Haciendas locales por otra, la financiación de la Hacienda local debería girar alrededor de tres núcleos fundamentales:
Por lo que se refiere a este grupo de ingresos, habría que considerar dos situaciones posibles.
En primer lugar que el área de beneficiarios indirectos no afecte a la totalidad de los ciudadanos que habitan en la localidad, sino solamente a un sector, siendo este además, identificable. Así pudiera suceder, por ejemplo, con un servicio de incendios cuyos principales beneficiarios serían los propietarios de inmuebles, en cuyo caso el impuesto utilizado debería afectar exclusivamente a tal área de beneficiarios, pudiendo utilizarse, por ejemplo, un impuesto sobre la propiedad inmueble.
En segundo lugar, que el área de beneficiarios indirectos se extienda a la totalidad de los habitantes locales, en cuyo caso lo correcto será utilizar un impuesto que afecte, como es lógico, a todos ellos.
Sin embargo, frecuentemente sucederá que las figuras impositivas más adecuadas para este fin no se hallen disponibles en las Haciendas locales, por tratarse de impuestos que detenta el Estado. Cuando éste sea el caso, harto frecuente por otra parte, no debería recurrirse a exacciones locales, normalmente antiguos impuestos abandonados por el Estado, sino a la participación o recargos, en su caso, sobre tales impuestos estatales. Debe destacarse que en este supuesto no cabe hablar estrictamente de transferencias, puesto que el derecho recaudatorio de la Hacienda local se halla predeterminado por los ingresos derivados de la participación o recargo en el ámbito personal y territorial a que se extiende su jurisdicción.
El tercer núcleo de ingresos está constituido por las transferencias correspondientes a los beneficios interjurisdiccionales. Entre dichas transferencias deben incluirse tanto las procedentes del Estado como, en su caso, de las CCAA.
Dada la importancia del tema aquí apuntado, esto es, la articulación coherente de la financiación local, en el esquema LOFCA, parece claro que requeriría de un desarrollo específico que no obstante, por razones obvias, escapa al propósito del presente Informe.
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